Губернаторская реформа

Отношения между Сенатом  и губернаторами складывались очень непросто. Последние не хотели иметь над собой никакой власти, кроме царской, не хотели руководствоваться никакими законами, кроме указов Петра. Кроме того, Сенат привлекал губернаторов время от времени к ответственности за злоупотребления властью и коррупцию, что также вызывало бурные протесты могущественных петровских «комиссаров».⁵

Далее Петр I провел вторую губернскую реформу, суть которой состояла в попытке перехода от децентрализованной, во многом чрезвычайной, временной системы губернского управления периода бесконечных войн к централизованной системе власти, отвечающей требованиям обустройства созданной «в черне» Российской империи.

В 1719 г. вся Россия была поделена на провинции приблизительно одинакового размера. Деление на провинции существовало и раньше, с 1710 по 1715 г., когда во главе их стояли обер-коменданты, но оно не было повсеместным, и в 1715 г. было заменено делением на доли, также вскоре упраздненным. В 1719 г. деление на провинции делается общим. Создается 50 провинций; сверх того, каждую из провинций предполагалось разделить на равномерные дистрикты. При образовании провинций принимались во внимание прежде всего географические факторы. Это расстояние между городами и провинциальным центром и естественные коммуникации между городами, прежде всего водные.

Отношение провинций  к прежним губерниям было неясным. С одной стороны, провинция - часть  губернии, но в то же время самостоятельная  административная единица. Во главе  провинций были поставлены воеводы, получившие в том же 1719 г. особую инструкцию. Воевода, как первое лицо в провинции, не был подотчетен губернатору по основному повседневному кругу своих обязанностей, за исключением вопросов, связанных с обеспечением расквартированных на данной территории войск, а также рекрутским набором.

Во главе губерний по-прежнему остались губернаторы и  кое-где генерал-губернаторы. В то же время провинция стала частью губернии. Это было сделано, чтобы  иметь возможность быстро восстанавливать  систему управления, созданную Петром I для военного времени - разделявшую государство на крупные губернии.

Начиная с 1722 г., воевода  становился председателем провинциального  суда, причем в своих судебных решениях он подчинялся не губернатору как  президенту высшего надворного суда, а самому надворному суду - коллегиальному учреждению под председательством губернатора.

Реформа местного управления, столь радикально проводившаяся  Петром I, так и осталась незавершенной. Практически за два десятилетия  на местах были созданы две параллельные системы управления: губернаторская для военного времени и провинциальная во главе с воеводами для конкретного управления в обычных условиях. Обе эти системы, находясь на одной и той же территории и не состоя в отношениях субординации, вели к пересечению и дублированию полномочий губернаторов и воевод по управлению соответствующими территориями. Фактически ситуация к концу правления Петра стала таковой, что роль губернаторов резко упала, они остались востребованы только в тех частях империи, где продолжались вестись военные действия.

Рассмотрение предметов  деятельности губернатора показывает чисто исполнительский характер губернаторской власти. Такое положение  можно обнаружить и в военном, и в разрядном делах, и в  иностранных делах, и в других вопросах, где власть губернатора ограничивалась одним исполнением сенатских предписаний.

Итак, губернатор с 1708 г. (а фактически с 1711 г.) в области  администрации - простой исполнитель  распоряжений сената, а воевода с 1719 г. служит его прямым продолжением, оказавшись также простым исполнителем распоряжений сената и коллегий. Такой трактовки придерживается и М.М.Богословский.⁶ В действительности между этими двумя периодами в истории местного управления не было резких существенных различий, а все изменения ограничивались только формой. Мысль придать губернатору, а затем и воеводе по инструкции 1719 г. значение хозяина и опекуна области и провинции не могла изменить действительности с той быстротой, на которую рассчитывал Петр I. Кроме того, она не вписывалась в общий замысел создания централизованного абсолютистского государства имперского типа. В то же время нельзя не видеть, что, находясь в полном подчинении центра, губернатор, а позже и воевода, внутри губернии и провинции становились вопреки замыслу реформатора все более и более полновластными хозяевами.

В условиях непрерывной  милитаризации государства, появления  у него имперского характера неизбежной становилась жесткая централизация  власти. Она наблюдалась как в  отношениях между центром и губерниями, так и в отношениях между различными органами власти внутри губернии. Абсолютная власть царя предполагала такую же почти власть в отношении местного населения на местах - со стороны губернаторов.

После смерти Петра в  среде его ближайших соратников появляются проекты, главная задача которых - изыскание средств для поднятия хозяйства и улучшения финансов.

Воеводская должность  сделалась основной в местном  управлении. Воеводы были назначена  во все города, но при этом между  ними была установлена иерархическая  подчиненность:

• воеводы пригородов подчинялись воеводам городов;
• городовые воеводы – провинциальным;

• провинциальные - губернаторам, т.е. восстанавливалось подчинение провинции губернии, как было при учреждении губерний.

В результате этих контрреформ  петровская прозападная, сверху-сложненная политическая надстройка была русифицирована и до предела упрощена, снова больше походя на централизованное иерархическое Московское государство, чем на просвещенную монархию западного образца.

Фактически, как справедливо  отмечает И.М.Страховский, местное управление петровского времени возвратилось к исходному своему началу - к воеводскому управлению, с тем лишь отличием от прежнего его устройства, что над должностями воевод была поставлена новая дополнительная должность губернатора. ⁷

В таком виде внутреннее управление России, сосредоточенное главным образом в центральных учреждениях - в коллегиях и сенате - и представленное на местах должностями губернаторов и воевод, дожило до реформ Екатерины II, с именем которой связывают создание местного управления в России.

          1.3 Особенности развития института губернаторства при Екатерине II

Недостатки местного управления вообще и губернаторского  в частности проявлялись все  более отчетливо в период «межцарствия». То, что сорок лет назад, после  смерти Петра I казалось излишним, преждевременным, было востребовано в екатерининские времена. Страна вступила в эпоху «просвещенного абсолютизма», который ознаменовался превращением Российской империи во влиятельнейшее государство континентальной Европы. Екатерина II видела великие цели. Депутаты, вызванные новой императрицей Екатериной II в 1767 г. в Комиссию для составления: проекта нового уложения, единодушно свидетельствовали о крайнем несовершенстве местного управления и суда. А в наказах депутатских, особенно дворянских, требовалось переустройство этого управления. К тому же правительство не могло не заметить, что дворянство постепенно уходит из столиц в губернии, пользуясь сперва фактическим (при Елизавете), а затем и юридическим (с 1762 г. при Петре III) освобождением от обязательной службы. Наконец, Пугачевский бунт, который местная администрация не смогла вовремя ни предупредить, ни пресечь, еще раз указал на главные общие цели, в их числе - необходимость губернской реформы.

Недостатки существующего  губернского управления отчетливо осознавала Екатерина II. В предисловии « Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи...» указывалось: «...По великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены, как правительствами, так и надобными для управления людьми... В одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счета, обще с благочинием иль полицией, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются... Происходящее от того неустройство весьма ощутимо, с одной стороны медленность, упущения и волокита суть естественные следствия такого неудобного и недостаточного положения... от медлительного производства возрастают недовольство и ябеда обще со многими пороками».

Таким образом, недостатки прежнего губернского управления Императрица видела в следующем: во-первых, в слишком больших размерах губерний; во-вторых, в недостаточном количестве и качестве имеющихся в губерниях учреждений и не соответствующем новым задачам составе служащих; и, в-третьих, в смешении ведомств в губернском управлении.

Вся губернская реформа  Екатерины II исходила из знаменитого  екатерининского постулата, что  «целое только тогда может быть хорошо, когда части его находятся  в устроении». Ввиду этого, как  справедливо отмечает И.Блинов, на губернию было обращено такое большое внимание, каким она не пользовалась ни до, ни после Екатерины. Единственный раз местное управление было устроено в полном объеме и гармонии с преобразованиями в других частях государственного управления.⁸

При Екатерине II были поставлены и успешно разрешены основные вопросы местного административного управления:

• о территориях местного управления; о правящих силах и элементах, участвующих в управлении;
• о распределении между ними обязанностей управления;
• об организации надзора за управлением;
• об основаниях связи местного управления с центральным и другие.

В реформе местного управления Екатерины II явно выделялось несколько вех. Время до 1775 г. – было временем подготовки реформы, оно характеризовалось, главным образом, выявлением тех факторов, которые влияли на преобразования. Между 1775 и 1785 гг. произошло основное осуществление реформы, появились «Учреждения для управления губерний», (которое, как известно, вышло в два приема, в 1775 и 1780 гг.), Устав благочиния (1782г.), Жалованные грамоты дворянству и городам (1785г.) и некоторые другие акты. В конце царствования Екатерины II (1785-1796 гг.) завершилось введение в жизнь новых учреждений, они распространялись на окраинных и новых присоединяемых территориях.

Первым законодательным актом Екатерины II, касающимся губернской реформы был «Наставление губернаторам». Оно состоит из введения и 18 статей. Во введении уже содержится указание на неустройство местного управления и обещание заняться его исправлением. Губернатор в первой же статье называется как первое должностное лицо в губернии - «поверенная от нас особа, и как глава и хозяин». Он состоит под непосредственным ведением Государыни и Сената, и только от них принимает указы. Таким образом, в отличие от Петра I, Екатерина II решила поставить в центр своей реформы одну из укоренившихся традиций политической жизни страны - принцип самодержавия (единоначалия), проведя его сверху донизу.

Восхищаясь идеями Монтескье  о разделении властей и конституционной  монархии, Екатерина II пришла, как отмечалось выше, к выводу о необходимости сохранения в России деспотии, «потому что только она может с необходимой скоростью пособить в нуждах отдаленных губерний. Всякая же иная форма парализует своей волокитой деятельность, дающую жизнь». Исходя из этого центрального постулата своего царствования, Екатерина искала такой компромисс, чтобы воспользоваться силами общества для управления провинцией и не поступиться центральной, самодержавной властью. В отличие от Петра, она пошла не по пути расширения коллегиального начала, а по пути усиления единоначалия в губерниях, подчинив губернатору или наместнику практически все остальные органы власти или поставив их под его надзор. И именно такая форма местного устройства полностью совпала с менталитетом, настроениями и ожиданиями российского общества.

Законодательница изъяла из ведения губернатора войско и  возложила на губернаторов не только управление вверенными им местностями  на основании существующих законов, но и потребовала от них инициативы. Ст. 12 Наставления возлагает на губернатора обязанность делать представления Сенату и самой Государыне не только о пользах и нуждах края, но и о недостатках в узаконениях. Наставление, наделяя губернатора столь обширною властью, ставило его под контроль и надзор Сената, которому и присваивало право производить расследования действий губернаторов и докладывать о них самой Государыне.

Таким образом, с самого начала Екатерина II укрепила патерналистскую  систему власти, базирующуюся не только на огромной власти и авторитете самодержца, но и на такой же власти на местах и авторитете губернатора.

В 1767 г. Екатерина II собрала Работа законодательную комиссию, работа которой ценна не столько ходом дискуссии, сколько наказами, которые были подготовлены представителями разных сословий из различных губерний России. Среди наказов не было ни одного, который бы давал полный и подробный проект всей реформы. Но во многих из них содержались конкретные предложения по реформированию местной власти.

Начиная с Петра I , как  отмечалось выше, правительство пыталось ввести выборный элемент в провинциальную администрацию, но попытки эти заканчивались неудачей - не хватало кадров. Впервые о выборной организации местного дворянства заговорили депутаты Елизаветинской Комиссии. То, что в Екатерининской Комиссии этот вопрос был поставлен вновь и в массовом порядке, свидетельствовало о том, что потребность назрела, и ей нужно было дать выход.

Важной новой составляющей наказов являлась просьба об увеличении количества органов власти в связи  с более мелким административным делением государства. Все это должно было приблизить власть к населению. Положение в провинции серьезно изменилось со времени второй областной реформы Петра I, когда в обилии правительственных учреждений население видело для себя только отягощение. Серьезным итогом работы комиссии явилось также предложение все государственные установления вместить в Сенат, а все коллегии, за исключением морской, военной и иностранных дел, переместить из столицы в губернии так, чтобы в каждой губернии дела были разделены в трех инстанциях: в губернском правлении, губернском суде и казенной палате. Наконец, еще одной новой чертой, характеризующей наказы, являлось указание ими целей и задач местной администрации. Говоря о выборных должностных лицах, все наказы сходились в том, что задача их заключается не только в соблюдении общегосударственных интересов, но и в защите местных интересов и в заботе о благосостоянии местности.