Правовое регулирование порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства в сфере образования

Обзор 9: Предоставление мест в детском саду с учетом места жительства и выбора родителями режима посещения

Особое место в судебной практике отводится спорам о предоставлении места в детском саду по месту жительства и с учетом выбора родителями формы обучения. По данному вопросу практика также противоречива. Некоторые суды признают право на выбор режима посещения (группа полного дня или группа по уходу и присмотру) и места получения дошкольного образования, в то время как другие допускают, что при наличии факта зачисления режим посещения и место уже не имеют значения.

Примером первого похода является Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 26 марта 2014 г. по делу № 33-3271/2014. В данном решении суд подчеркнул, что орган местного самоуправления обязан обеспечить ребенку доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана родителями ребенка, то есть, в данном случае, в форме посещения им муниципального дошкольного учреждения по месту жительства ребенка в группе полного дня (не в группе по уходу и присмотру). Предоставление несовершеннолетнему ребенку места в МДОУ на территории отличного от места жительства ребенка района может повлечь нарушение прав малолетнего ребенка на общедоступность дошкольного образования. Орган местного самоуправления обязан принимать меры к увеличению числа дошкольных образовательных учреждений либо вместимости существующих образовательных учреждений, а в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счет бюджета другого уровня.

К противоположному выводу в похожей ситуации пришел Верховный суд Республики Тыва. Как отмечается в Апелляционном определении от 17 декабря 2013 г. по делу № 33-1257/2013 «принцип предоставления места в дошкольном учреждении по месту жительства ребенка не закреплен» ни в одном правовом акте, поэтому достаточно того факта, что место в дошкольном образовательном учреждении предоставлено на территории муниципального образования, а не обязательно по месту жительства ребенка. Таким образом, прием в детский сад, не являющийся ближайшим к месту проживания истцов, суд признал правомерным, поскольку гарантия приема в ближайшую образовательную организацию для уровня дошкольного образования (в отличие от общего образования) не закреплена.

  Обзор 10: Первоочередное предоставление мест в детском саду отдельным категориям граждан

Рассмотрим еще два интересных момента, касающихся первоочередного предоставления мест в дошкольных образовательных организациях.

Суды всегда признают право отдельных категорий граждан на первоочередное зачисление в дошкольные образовательные организации, однако только в том случае, если такое право установлено федеральным законом. Интерес предоставляет дополнительная гарантия, выявленная Верховным судом Республики Тыва в Апелляционном определении от 12 февраля 2014 г. по делу № 33-202/2014 о том, что дети сотрудника полиции имеют право на прием в общеобразовательные и дошкольные образовательные организации по месту жительства в первоочередном порядке независимо от формы собственности такой организации.

Второй момент связан с гарантиями получения дошкольного образования детей с ограниченными возможностями здоровья. Так, как указано в Апелляционном определении Волгоградского областного суда от 20 марта 2014 г. по делу № 33-2942/14 такое право должно быть в обязательном порядке обеспечено утверждением локальных актов образовательной организации, в которых был бы определен порядок приема детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов. В данном решении суд обязал образовательную организацию в месячный срок разработать и утвердить правила приема детей в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов.

Обзор 11: Освобождение от платы за дошкольное образование и порядок ее компенсации – как экономическая гарантия его доступности

Уже давно в судах не оспаривается правомерность взимания платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях. Тем более, что в новом законодательстве деятельность образовательной организации дошкольного образования по присмотру и уходу за детьми выделена в отдельный вид деятельности и даже, как показывает судебная практика, не подлежит лицензированию. Вместе с тем по-прежнему возникают споры относительно размера платы и освобождения от ее уплаты. Курганский областной суд в Апелляционном определении от 29 апреля 2014 г. по делу № 33-1247/2014 напоминает, что компенсация платы за присмотр и уход за детьми в дошкольной образовательной организации носит характер льготы, следовательно, законодатель вправе определить порядок ее назначения и выплаты. Установленный порядок, согласно которому компенсация предоставляется только лицам, оплатившим услугу, не противоречит законодательству.

Также суд отмечает, что закон об образовании оставляет на усмотрение учредителя и не устанавливает определенных параметров и каких-либо ограничений в регулировании учредителем образовательной организации вопросов установления родительской платы, за исключением запрета на включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.

Закон, относя обязанность по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в муниципальных учреждениях, осуществляющих образовательную деятельность, к полномочиям органов местного самоуправления, не предусматривает права иных участников отношений в сфере образования на получение подобных услуг авансом. Установление срока внесения оплаты имеет своей целью упорядочение поступления денежных средств и обеспечение возможности планирования будущих расходов по организации присмотра и ухода за детьми, что в полной мере согласуется с преследуемыми законом целями и не может нарушать либо ограничивать права граждан на образование.

Также имеет значение для гарантирования экономической доступности дошкольного образования возможность полного освобождения от внесения родительской платы лиц, относящихся к наименее защищенным категориям. Так, в Апелляционном определении Верховного суда Республики Коми от 20 марта 2014 г. по делу № 33-905/2014г. рассматривается вопрос об освобождении от родительской платы детей-сирот.

До 1 сентября 2013 года за содержание в дошкольном образовательном учреждении ребенка, оставшегося без попечения родителей и переданного под опеку, взималась родительская плата с опекуна, являющегося законным представителем ребенка, оставшегося без попечения родителей.

По новому законодательству за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается.

Однако данный закон не может применяться к отношениям, возникшим до его вступления в силу. В частности, возврат средств, уплаченных в счет содержания детей в дошкольных образовательных организациях, лицам, которые по новому закону освобождены от такой оплаты, не предусмотрен.

Заключение

Подводя итог, можно отметить, что судебная практика по проблемам обеспечения доступности дошкольного образования остается противоречивой по ряду вопросов.

Во-первых, сохраняется противоречие по вопросу о правомерности самого наличия очереди в детские сады. Одни суды не считают наличие очереди нарушением конституционного права на образование, в то время как другие приходят к выводу, что реализация конституционного права на образование, в том числе дошкольное, не может быть поставлена в зависимость от фактического наличия мест в дошкольных образовательных организациях.

Во-вторых, суды расходятся в понимании гарантии предоставления места в детском саду по месту жительства и с учетом выбора родителями формы посещения. Некоторые суды признают право на выбор режима посещения (группа полного дня или группа по уходу и присмотру) и места получения дошкольного образования, в то время как другие допускают, что при наличии факта зачисления режим посещения и место уже не имеют значения и обязанность органов местного самоуправления по обеспечению реализации ребенком права на дошкольное образование считается выполненной.

Судебная практика по делам, связанным с общедоступностью общего образования достаточно единообразна, в ходе изучения судебных решений за 2013-2014 годы существенных противоречий между решениями судов в разных субъектах РФ по данной категории дел не выявлено.

Ниже сформулированы основные выводы судов по вопросам обеспечения доступности общего образования в исследуемый период:

   - деятельность школы по регулярным перевозкам обучающихся осуществляется для обеспечения образовательного процесса и не подлежит лицензированию;

- возложение на органы местного самоуправления одного муниципального образования, являющегося учредителем образовательного учреждения, обязанности по организации бесплатной перевозки обучающихся зарегистрированных и фактически проживающих на территории другого муниципального района, не является нарушением и не влечет неправомерного расходования бюджетных средств;

- при осуществлении перевозок на школу возлагается обязанность по обеспечению безопасности транспортных средств, используемых для перевозки, а на учредителя – обязанность по обеспечению горючесмазочных материалов;

- собственник несет обязанность по оборудованию здания школы приспособлениями, позволяющими обеспечить беспрепятственный доступ в него маломобильных групп населения (пандус, поручни у лестниц);

- не обеспечение школьников бесплатными учебниками является нарушением конституционного права на образование, при этом стопроцентное обеспечение учебно-методической литературой подразумевает не только количественное (для всех обучающихся), но и качественное (по всем предметам и по всем необходимым видам материалов) наполнение школьной библиотеки;

- рабочие тетради не могут использоваться на возвратной основе, а следовательно, не могут являться предметом заказа и входить в состав библиотечного фонда школьной библиотеки;

- школа не обязана обеспечивать диетическим питанием учащегося в соответствии с рекомендациями по имеющимся заболеваниям;

- родители имеют право сделать выбор в пользу семейного образования своих детей, но выплаты компенсаций действующее законодательство не предусматривает;

- завершение обучения по уровню основного общего образования (9 классов) дает детям-сиротам право на внеочередное обеспечение жилым помещением;

- организация ЕГЭ относится к полномочиям Российской Федерации, орган управления образованием субъекта РФ не вправе решать вопросы, касающиеся порядка проведения ЕГЭ и восстановления аннулированных результатов ЕГЭ;

- признано правомерным аннулирование ГЭК результатов ЕГЭ, полученных с нарушением процедуры проведения ЕГЭ (использование на экзамене справочных материалов);

- распоряжение о прекращении права оперативного управления недвижимым и движимым имуществом и передаче данного имущества в иные образовательные учреждения расценены судом как действия, имеющие признаки реорганизации образовательных учреждений и, следовательно, требующие проведения экспертизы;

- поскольку форма заключения экспертной комиссии законодательством не определена, протокол заседания экспертной комиссии может выполнять роль заключения экспертной комиссии.

Принятый 21 декабря 2012 года новый федеральный закон №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» устранил основные противоречия в утратившим силу законодательстве в сфере образования, дополнен недостающими положениями, регулирующими современные формы дошкольного, дополнительного, среднего профессионального образования, экспериментальную и инновационную деятельность в сфере образования.

В то же время вызывает затруднения исполнение:

• функции по контролю лицензионных требований и условий ввиду отсутствия утвержденных на федеральном уровне лицензионных нормативов (п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 № 966);
• функции по контролю качества образования ввиду отсутствия на федеральном уровне утвержденных абсолютных или относительных показателей соответствия качества образования нормативным требованиям для  образовательных учреждений различных типов, а также нормативных требований к условиям реализации общеобразовательных программ в части материально-технического оснащения образовательного процесса.

Кроме того, до настоящего времени на федеральном уровне не приняты нормативно-правовые акты необходимые для исполнения переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора), отсутствует административный регламент осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации  переданных полномочий Российской Федерации в области образования.