Правовое регулирование порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства в сфере образования

Подход  к государственному и контролю  в рамках системного метода как к простой совокупности двух отдельных частей органически целого явления слишком  упрощает само явление. Его природа  искажается. Выводы  последуют  односторонние и неполные. Несмотря на общность основных целей и задач, наличие системных связей, этот метод не позволяет  в достаточной  мере объяснить  пути взаимодействия в процессе осуществления государственного   и  социального   контроля.   Итогом   такого  подхода обычно  является предложение о введении  общественно-государственного  контроля.  Несомненно организационно-правовая форма, обеспечивающая наиболее тесное и постоянное  взаимодействие государственных органов,  образовательных учреждений и  общественных  институтов,  необходима.  Но  она не должна  подменять собой самостоятельные общественные институты.

Если исходить из коммуникативного подхода, то появляется возможность для  оптимизации как вертикальных, так и горизонтальных  связей,  за счет взаимодействия различных государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере образования,  а также общественных институтов.  Коммуникация в сфере  контроля  предполагает   равноправное  положение   субъектов. В ином случае создаются предпосылки для манипуляций общественным мнением.

Пока   не  сформирована  вся  необходимая   законодательная база для осуществления контроля и надзора  в сфере образования. Имеющаяся была подвержена изменениям с целью расширить полномочия   государственных  контрольных  и  надзорных   органов и усовершенствовать их деятельность,  уточнить  систему мер государственного  контроля за качеством образования. Подобные изменения  в законодательные акты будут вноситься  и позднее. Это объективный процесс, так как идет реформирование в сфере образования  и пока нет удовлетворенности его качественным состоянием. В ряде  регионов  нормативные правовые  акты, регламентирующие контрольные мероприятия, не приняты.

Все заинтересованные субъекты должны иметь возможность адаптироваться как к нововведениям, так и к изменениям, своевременно получать  информацию и понимать  цели, а также основные тенденции  преобразований. Для этого необходимо активнее  включать  общественность  в  обсуждение   государственной  политики в сфере образования.

Важно  решить  целый  ряд теоретических вопросов,  связанных с разработкой понятия и состава  правонарушения законодательства РФ  об образовании.

Оптимизация государственного и общественного  контроля необходима для того, чтобы создать дополнительные гарантии реализации конституционного права на образование.  С этой целью требуется осуществить  следующие меры.

1. Разработать на федеральном  уровне общие принципы правового  статуса общественных организаций (советов) при учебных заведениях, органах государственной власти или местного самоуправления.

2.  Концептуально  определить   место  общественного   контроля   в  общей  системе   контроля  и  надзора   в  образовательной сфере.

3. Выработать  принципы государственного контроля,  надзора и социального  контроля.

4. Обеспечить постоянный, эффективный  мониторинг нормативной правовой базы в сфере образования на всех уровнях. Включить в эту работу общественные организации.

5. В правовых  актах различного  уровня следует закрепить  правовой статус органов общественного  контроля.

6. Конкретизировать положения нормативных  правовых  актов, которые  регулируют  порядок  осуществления общественного  контроля.

7. Ввести информационную систему  учета результатов контроля и надзора в сфере образования, как государственного, так и общественного, что позволит  сделать эту процедуру публичной.

8. Дополнить контрольными функциями  правовой статус учредителей  образовательных учреждений и попечительских советов. Конкретные формы  такого контроля устанавливают локальные акты – уставы образовательных учреждений и положения о попечительских  советах.

Принцип открытости и доступности нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора) основан на публичности нормативно правовых актов и иных законодательных актов, это отражено в с части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации «Законы подлежат официальному опубликованию.

 Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Из этого следует, что:

– официальной публикации подлежат законы и нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

– обозначенные законы и нормативные правовые акты начинают действовать не ранее даты их официального опубликования;

         – законодатель указывает на публикацию официальную, разделяя таким образом от простой публикации.

Принцип осуществления государственного контроля перекликается с принципом соответствия предмета проводимой проверки, компетенции органа государственного контроля:

- проверки могут проводиться только органами государственной  власти и их должностными лицами, иные привлеченные к мероприятию лица будут считаться специалистами, оказывающими консультационные услуги;

- должностные лица, проводящие проверку должны быть уполномочены должностными регламентами, положениями, приказами и иными актами Российской Федерации;

- должностные лица органов государственного  контроля осуществляют мероприятия по контролю исключительно в пределах своей компетенции.

Периодичность и оперативность  проведения проверки предполагает ограничения в сроках, что несет в себе быстрое и максимально полное проведение работ по контролю.  Обжалование  действий  (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю закреплено в АПК Российской Федерации.

 Юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, допустившие нарушение закона, несут ответственность за уклонение от проверок, не выполнении предписаний об исправлении нарушений несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В управленческой теории контроль рассматривается как неотъемлемая часть управленческой деятельности, в ходе которой устанавливаются результаты выполняемых операций и проводится проверка их соответствия тем или иным заранее определенным критериям. На основе полученных результатов предпринимаются меры по корректировке осуществляемой деятельности и повышению эффективности всей системы управления.

Целью осуществления любого контроля является недопущение отклонений деятельности тех или иных субъектов от определенных моделей поведения. В случае выявления отклонений деятельность должна быть приведена  в соответствие с изначально определенной моделью при помощи различных механизмов. Применительно к государственному управлению контроль представляет собой реализацию государственными органами и должностными лицами функций по выяснению (оценке) соответствия деятельности контролируемых субъектов нормам, закрепленным в нормативных правовых актах, и принятию на основании результатов оценки мер по недопущению нарушения установленных норм и привлечению виновных лиц к различным видам юридической ответственности.

Следует отметить, что в целом действующее законодательство не проводит разграничение значений терминов «контроль» и «надзор», в связи с этим считаем, что эти термины выступают синонимами. Однако определенные разновидности государственного контроля (надзора) могут именоваться «контролем» (например, лицензионный контроль), другие же – «надзором» (например, надзор за соблюдением законодательства).

Осуществление государственного контроля (надзора) регламентируется Федеральнымзаконом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). Данные законодательный акт регламентирует осуществление государственного контроля (надзора) во всех сферах (кроме специально оговоренных), в том числе, и в сфере образования.

Законодательное определение государственного контроля (надзора) приводится в  п. 1 ч. 2 Федерального закона № 294-ФЗ, в соответствии с которым государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Общие правила осуществления государственного контроля (надзора) одинаковы для всех его видов: контроль в сфере образования, в сфере противопожарной безопасности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.д.

В соответствии с п. 27 ч. 4 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ в отношении государственного контроля (надзора) в сфере образования особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры могут устанавливаться иными федеральными законами. В соответствии с данной общей нормой особенности организации и проведения государственного контроля (надзора) в сфере образования установлены Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

Государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется как федеральное полномочие и включает в себя два вида контроля (надзора) (ч. 1 ст. 93Федерального закона № 273-ФЗ):

• федеральный государственный контроль качества образования;
• федеральный государственный надзор в сфере образования.

Таким образом, применительно к сфере образования термины контроль и надзор имеют различные значения и обозначают два специфических вида контроля (надзора) контроля качества образования и надзор за соблюдением законодательства.

Согласно ст. 7 Федерального закона № 273-ФЗ в отношении образовательных организаций дополнительного образования государственный контроль (надзор) осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия (это могут быть либо самостоятельные службы по контролю, надзору либо региональные министерства, департаменты, осуществляющие также управление в сфере образования). Далее для краткости данные органы будем называть контрольными органами.

Также не включается в понятие государственного контроля (надзора) в сфере образования и иные виды государственного контроля (надзора), осуществляемые в отношении образовательных организаций (например, федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор).

Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов.

Таким образом, Федеральный закон № 273-ФЗ уточняет предмет федерального государственного контроля качества, ограничивая его деятельностью образовательных организаций только по имеющим государственную аккредитацию образовательным. При этом, в предмет федерального государственного контроля качества не входит реализация дополнительных общеобразовательных программ или основных общеобразовательных программ дошкольного образования, поскольку согласно Федеральному закону № 273-ФЗ такие программы не подлежат государственной аккредитации.