МВД России в системе правохранительный органов

Федеральным Собранием РФ начиная с 1997 г. неоднократно принимались меры к разработке и принятию Федерального закона "Об участии граждан РФ в охране общественного порядка". Государственная Дума 27 января 1999 г. приняла Федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка", который был одобрен Советом Федерации 18 февраля 1999 г., однако Президент Российской Федерации 4 марта 1999 г. отклонил Закон с мотивировкой, что отдельные его положения не соответствуют нормам Конституции РФ, противоречат ряду федеральных законов, что создает реальную возможность нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией. Представленный Федеральный закон не содержал четкого разграничения функций, задач, полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, с одной стороны, и граждан и их коллективных формирований - с другой.16 апреля 1999 г. Государственная Дума отклонила Закон в редакции Президента Российской Федерации и в ранее принятой редакции, а 16 марта 2001 г. по мотивам нецелесообразности сняла его с дальнейшего рассмотрения.

Таким образом, принятие ряда законов и подзаконных актов  по регулированию взаимодействия органов  внутренних дел с общественными  объединениями как одним из главных  каналов связи государства с  населением может существенно облегчить  решение целого комплекса задач, стоящих перед системой МВД России. При этом рассмотренное в данной статье взаимодействие должно осуществляться на основе принципов законности, системности, прогнозирования, профессионализма, патриотизма  и объективности.

Таким образом, в процессе осуществления своей деятельности органы внутренних дел широко взаимодействуют  с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными  объединениями, трудовыми коллективами и гражданами.

_{Глава 3. Место и роль органов  внутренних дел в  системе правоохранительных (полицейских) органов РФ}

_{§ 1. Особенности становления  и развития органов  внутренних дел в  системе правоохранительных (полицейских) органов РФ}

По справедливому замечанию  Ф. Энгельса, "полиция также стара, как и государство"⁵⁸. Слово "полиция" происходит от греческого politeia (polis - город) - так Аристотель называл городские или, если учесть, что в то время представление о государственности было связано только с городом, - и в целом государственное управление, устройство. Основой смысл усилий государственной власти сводился к обеспечению внешней безопасности. Римляне заимствовали слово "полиция ", и из средневековой латыни с конца XVI века оно входит в лексикон европейских государств. При этом рассматриваемый термин употребляется в самом неопределенном смысле, включая "доброту нравов", хорошую нравственность, охраняемую законом"⁵⁹. В XVI веке в городах Западной Европы полиция возникает как правительственное учреждение, имеющее своей задачей обеспечение безопасности. Однако само понятие полиции к концу XVI века охватывало собой и законодательную, и судебную, и административную деятельность.

Милиция (лат. militia) у римлян первоначально обозначала службу солдат - пехотинцев (лат. miles), что, в свою очередь, производится от mille (тысяча, легион). Со времени учреждения постоянных армий в противоположность им милицией стали называть войско, формализуемое только на время войны, родополчение, совокупность всех обученных военному делу военно-способных граждан, срок обучения которых сводился до минимума. В мирное время кадров для образования милиции не содержалось вовсе, или они содержатся в самом незначительном составе.

Термин "милиция" использовался кроме того "для обозначения обывательских дружин, формируемых для несения полицейской службы и охранение порядка в тех случаях, когда правительственная власть силою обстоятельств (народное волнение, эвакуация в виду наступления неприятеля) лишается возможности правильно отправлять свои функции"⁶⁰.

Полицейская функция возникла одновременно с появлением государства. Уже в первых государственных  образованиях восточных славян (VI - VIII века), позднее в Киевской Руси, функции полиции выполнялись дружиной князя. По мере развития государства полицейские функции в той или иной мере реализовывали посадники, волостели, тысяцкие, сотские, старосты, вирники и т.д. Однако эта деятельность не была их основой обязанностью и совмещалась с другим родом деятельности.

С конца XV века на местах стала  формироваться система полицейских  служителей - бирючей, тюремных сторожей, палачей и т.д. В период с конца XV века до середины XVI века полицейские функции осуществляли в центре органы дворцово-вотчинного управления, а на местах - наместники и волостели. Позже к ним присоседятся временные уполномоченные великого князя, направляемые на места с самыми различным поручениями, в том числе с для борьбы с разбоями.

За точку отсчета начала организации и деятельности специальных  служб на Руси, по видимому, следует  принять 1565 г., когда царем Иваном IV (1533-1584) был создан прообраз будущей политической полиции. ⁶¹

Иван IV заложил основы использования  политического сыска для формирования ближайшего окружения лидера государства  из политически благонадежных соотечественников, путем предоставления последним  наиболее благоприятных условий  для существования, достаточно широких  прав и свобод, а также изгнание в отдельные районы, с менее  благоприятными условиями существования людей, в преданности некоторых царь испытывал сомнение, причем зачастую ничем не обоснованные. ⁶²

В эпоху сословно представительной монархии (середина XVI - XVII века) под влиянием обострений, вызванных развитием крепостного права, сеть органов выполняющих полицейские функции, существенно расширилась. На смену дворцово-вотчинной пришла приказная система управления. В числе приказов можно было выделить группу выполнявших преимущественно судебно-полицейские функции. В середине XVI века систему полицейско-сыскных органов государства возглавлял разбойный приказ. Он занимался сыском и судом по "разбойным" делам и через органы губного и земского управления осуществлял руководство местной полицией. В Москве и Московском уезде функции борьбы с преступностью были возложены на земский приказ.

В XVII веке произошла реорганизация  местного управления: в 146 городах с  уездами земские, губные избы и городовые  приказчики стали подчиняться назначаемым  из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и  военные функции.

Основные полицейские  функции сводились к охране общественного  порядка. Во всех наказах предписывалось смотреть, чтобы нигде не было "бою, грабежу, корчму, табаку, распутства и недозволенной игры". На воевод была возложена поимка воров и разбойников. Воеводы организовывали регистрацию всех приезжих в съездной избе, регулировали выезд из своего города и уезда.

Обзор исторических материалов, отражающих организацию и деятельность органов раннефеодальной и сословно - представительной монархии, показывает, что специальных органов полиции  в России X - XVII в. в. не было. Полицейские обязанности выполнялись большинством органов государства как в центре, так и на местах. Поэтому термин "полиция" можно употреблять по отношению к России XVII в. лишь условно. Более правильно будет говорить об органах, которые решали вопросы, составившие в последствии особую полицейскую функцию, вычленявшихся из общей охранительной функции государства.

Во второй половине XVII века - 1 четверти XIX века в России утверждается абсолютная монархия. Впервые в российской истории полиция становится самостоятельным звеном государственного аппарата. В крупных городах объездным головам поручалось осуществлять паспортный контроль, наблюдать за порядком, санитарией и освещением. Они же формировали местную полицию и администрацию, организовывали патрулирование улиц. С начала XVIII века стали появляться регулярные полицейские формирования.

Первая специальная полицейская  должность в России появилась  в 1718 году - в Петербурге был учрежден генерал - полицмейстер. К 1722 году полицмейстеры появились во многих крупных городах. При них создавались канцелярии полицейских дел. К числу функций этих органов были отнесены охрана порядка, спокойствия и безопасности, розыск беглых, продовольственные и противопожарные мероприятия, решение вопросов городского благоустройства. Регламент Главного магистрата 1721 года учредил регулярную полицию. Петр I в нем достаточно широко очертил задачи полицейских органов: полиция способствует осуществлению прав правосудия; рождает добрые порядки; обеспечивает всем безопасность от разбойников, воров и прочее, "непорядочное и непотребное житье отгоняет", принуждает каждого к труду и честному промыслу; надзирает за домостроительством и содержанием в частоте улиц и дорог; обеспечивает санитарную безопасность; запрещает излишества в расходах; занимается призрением нищих, больных, увечных; защищает "вдов, силых и чужестранных", воспитывает юношей "в целомудренной чистоте честных науках". В регламенте отмечается, что "… полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальных подпор человеческой безопасности и удобности".

Во второй половине XVIII века в России был создан разведывательный аппарат специальных полицейских  органов, предназначенный для защиты фискально-полицейских интересов абсолютистского государства.

В период царствования Павла I городское сословное самоуправление было слито с органами полиции. Вместо управ благочиния были учреждены  городские правления - ратгаузы, соединявшие в себе административно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции. С 1799 году во всех губернских и уездных городах стали открываться военно-политические органы - ордонанс - гаузы, каждый из которых возглавлялся полицмейстером, городничим или комендантом, имел военный суд и тюрьму.

В 1802 году было создано министерство внутренних дел, основной задачей которого было заботиться "о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи". В 1810 году из МВД выделилось Министерство полиции для управления административно-полицейскими учреждениями. Оно состояло из 2-х канцелярий (общей и особенной и 3-х департаментов. Административно - полицейским аппаратом, тюрьмами ведал департамент полиции исполнительной, продовольственными делами - департамент полиции хозяйственной, а снабжением медицинских учреждений лекарствами - департамент полиции медицинской. В 1819 году Министерств полиции было упразднено, а его аппарат передан в состав МВД.

В 1837 году была реорганизована система полицейских органов  в связи с делением уездов на более  мелкие административно-территориальные  деления - станы. В связи с этим появилась должность станового пристава. Становый пристав в своей деятельности опирался на сельскую выборную полицию: сотских и десятских и на вотчинную полицию помещиков. Свод законов 1832 года не устанавливал точно границы полицейской и судебной власти помещиков: им предоставлялось право применять "домашние" средства наказания.

Корни процесса становления  советской милиции уходят в Февральскую  революцию в России. После свержения  самодержавия царская полиция была ликвидирована. Юридическим закреплением процесса ликвидации стали постановления Временного правительства от 06.03.1917 г. о ликвидации корпуса жандармов, и от 10.03.17 г. об упразднении Департамента полиции. Была провозглашена замена полиции "народной милицией".

Правовым основание организации  советской милиции постановление  НКВД "О рабочей милиции" изданное 28.10 (10.11). 1917 г. В этом постановлении не предусматривались организационные формы милицейского аппарата. Связано это было, прежде всего, с взглядами правящей верхушки на государственное устройство. Взгляды эти состояли в том, что со сломом старой государственной машины, прежде всего, ликвидировались армия и полиция, а их функции переходили к вооруженному народу. Организационно-правовое выражение эта идея получила в том, что формирование рабочей милиции происходило, как правило, на основе добровольности. В силу того, что формирования рабочей милиции не имели постоянного штата, они носили характер массовых самодеятельных организаций.

Система уголовного розыска  возникла в октябре 1918 года, после  утверждения в составе Главного управления милиции Центрального управления уголовного розыска на правах отдела. До этого уголовный розыск, безусловно, существовал в крупных городах, но децентрализовано, и подчинялся местным Советам. Правовой основой  создания советского уголовного розыска  стало Положение об организации  отдела уголовного розыска НКВД, изданное 05.10.1918 г., по которому органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40-45 тыс. человек. При губернских и городских управлениях милиции созданы были отделения уголовного розыска. Общее руководство системой уголовного розыска осуществлял НКВД.

Для активизации борьбы с  преступностью были осуществлены меры по объединению органов ВЧК и  милиции. Для укрепления аппарата уголовного розыска из среды ЧК назначались  люди на должности зав. уголовно-розыскными отделениями. В июле 1919 года произошло  частичное объединение аппарата уголовного розыска и транспортных ЧК.

В 1934 г. был образован общесоюзный  Наркомат внутренних дел, в него было включено ОГПУ и входящее в него Главное управление милиции (финансирование милиции уже в 1932 г. было переведено с местного бюджета на союзный). В 1935 г. в НКВД был образован новый вид мест заключения для особо опасных преступников - тюрьмы. В 1936 г. была образована ГАИ. Функции и структура милиции расширялись (паспортный режим и ОВИР, "детские комнаты" и ОБХСС, военный учет и МПВО). ⁶³

Таким образом, исторический опыт строительства и деятельности милиции может и должен быть творчески  использован для поиска наиболее эффективных решений в современных  условиях.

_{§ 2. Современная система  органов внутренних дел}

Можно считать, что основными  исполнительно-распорядительными органами государства, выполняющими обеспечительную  функцию в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, являются органы внутренних дел и внутренние войска. Важнейшим элементом политической системы общества всегда было и остается государство, а его обеспечительная  функция имеет, и будет иметь  в будущем существенное значение. Отсюда есть основания констатировать: с одной стороны - объективную  возможность и необходимость  изменения функций (компетенции) органов внутренних дел, а с другой - возрастание их роли в жизни нашего общества как отраслевой подсистемы органов государственного управления и одновременно правоохранительного органа. ⁶⁴

Указанное положение, естественно, предполагает изменения характера  деятельности этих органов, их демократизацию, преодоление правового нигилизма, существенное повышение качества работы, взаимодействия с внешней средой функционирования, т.е. с гражданами, государственными органами, общественными объединениями, государственными и негосударственными предприятиями, населением в целом. Общая цель такой деятельности - создание конституционного порядка на основе прямого действия Конституции РФ.