МВД России в системе правохранительный органов

Употребление в законодательстве специально-юридических терминов "правоохранительная деятельность" и "правоохранительные органы" характеризуется соблюдением единства терминологии, стабильностью, их смысл не изменяется с течением времени. Отсутствие определений терминов в нормативных актах говорит о рассмотрении этих терминов законодателем в качестве общепризнанных. Понятие "правоохранительные органы" соответствует требованию доступности, предъявляемому к юридической терминологии. Оно вошло в Конституцию Российской Федерации. Действующие нормативные акты не позволяют усмотреть в них намерение законодателя рассматривать частную детективную и охранную деятельность как правоохранительную.

Сторонники правоохранительного  характера детективной и охранной деятельности не указывают ни цель ее классифицирования, ни то, решению  каких теоретических и практических задач она должна способствовать. Тезис о правоохранительной сущности этого вида предпринимательства  обоснован общностью задач, характера, форм и методов их деятельности, однако общность содержания деятельности частных охранно-детективных структур и правоохранительных органов условна  и основана на больших допущениях. Очевидны отличительные признаки правоохранительных органов как органов исполнительной власти и признаки субъектов предпринимательства.

Детективные и охранные организации, в отличие от создаваемых по решению  государства правоохранительных органов, могут быть учреждены или ликвидированы только при наличии свободного волеизъявления учредителей - физических и (или) юридических лиц. Невозможно существование правоохранительных органов и осуществление ими правоохранительной деятельности, являющейся функцией государства, в зависимости от желания учредителей создать предпринимательскую структуру для оказания услуг в охранной или детективной сфере или прекратить ее деятельность.

Спорным представляется мнение о наделении частных детективов и охранников компетенцией в части  осуществления функций внешневластного характера по применению мер административного пресечения от имени государства²². Должностные лица правоохранительных органов являются представителями государственной власти. Для решения законодательно определенных задач и в рамках установленной компетенции они наделены государственно-властными полномочиями и используют правовые средства, в частности меры правового принуждения. Так, ст.14 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" предусматривает, что "сотрудник налоговой полиции при исполнении служебных обязанностей является представителем государственной власти". Только государственные правоохранительные органы вправе применять к виновному лицу юридические санкции, профилактические и превентивные меры государственного принуждения (штрафные, карательные санкции), привлечь его к уголовной или административной ответственности.

Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" содержит указание, что "на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется". В нем также установлены запреты детективам и охранникам "выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов" (п.2 ст.7 и ст.12)"осуществлять какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенные законом к исключительной компетенции органов дознания" (ст.1). Цель этих нормативных положений состоит в предотвращении заблуждения у лиц, которые вступают в отношения с частными детективами и охранниками, относительно их правового статуса и обязательности выполнения требований.

Такой подход существует не только в российском законодательстве. В ФРГ частному охраннику вручают  инструкцию, содержащую указание, что "охранник не имеет полномочий полицейского, т.к он не является государственным служащим... и, следовательно, не может их иметь", а также требование заметных отличий формы служебного удостоверения охранника от удостоверения государственного образца. ²³

Важной организационной  характеристикой является единство правоохранительных органов, имеющих  общий предмет ведения и наделенных соответствующей компетенцией. Принцип  единства установлен, например, п.1 ст.4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"²⁴: "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему органов". Свойство системности правоохранительных органов отмечено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. ²⁵

Сторонники правоохранительного  характера деятельности охранно-детективных  структур полагают, что им присуще  свойство системности²⁶.

Рассмотрение правоохранительной деятельности и охранно-детективного предпринимательства выявляет больше различий в объекте и способах воздействия, чем общих черт. В  Законе РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" достаточно последовательно произведено дифференцирование государственных правоохранительных органов и субъектов охранно-детективного предпринимательства.

Проблема разграничения  охранно-детективного предпринимательства  и правоохранительной деятельности актуальна также для обеспечения  четкого дифференцированного регулирования  общественных отношений. Смешение этих двух правовых категорий приводит к  выходу за допустимые пределы государственного регулирования и нарушению конституционных  прав граждан. В частности, некоторые  авторы рекомендуют предусмотреть  в Законе РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" "обязанности частных детективов и охранников по предоставлению отчетов о своей работе органам внутренних дел"²⁷.

От признания правоохранительного  или предпринимательского характера  охранно-детективной деятельности всецело зависит содержание законодательного регулирования частной детективной  и охранной деятельности в новом  законе об этом виде предпринимательства.

Таким образом, с учетом сказанного выше можно дать понятие правоохранительной деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти. Это  государственная деятельность, осуществляемая специально уполномоченными государственными правоохранительными органами для  охраны права, установленного законами правопорядка с использованием соответствующих  юридических мер воздействия  к нарушителям в строгом соответствии с законом и соблюдением определенных законом правил (процедур).

_{§ 2. Основные функции (направления) правоохранительной деятельности}

Деятельность правоохранительных органов, очевидно, немыслима без  принуждения либо реальной возможности  такого принуждения для достижения определенных целей (сточки зрения права - исполнения обязанностей), главной из которых, является пресечение правонарушений. Принуждение, безусловно, присутствует в природе полномочий правоохранительных органов, но характеризует оно прежде всего их права. Правами же данные органы наделяются в целях выполнения обязанностей, которые первичны. Государственное принуждение применяют многие государственные органы, оно разнообразно по формам и методам осуществления, однако непосредственное (т.е. прямое, не опосредованное каким-либо управленческим или процессуальным решением) принуждение доступно только правоохранительным органам. ²⁸

В возможности применения мер непосредственного принуждения, которое не требует издания актов (постановлений, определений, поручений, протоколов и т.п.), предваряющих их употребление, и осуществляется непосредственно должностными лицами, и состоит одно из отличий правоохранительных органов от других органов государства.

Как справедливо отмечает Ю.П. Соловей²⁹, полиция действует путем непосредственного принуждения. Она не выносит решений, предваряющих применение силы, каких-либо постановлений о применении насилия. Она просто его осуществляет. В праве применять в целях пресечения правонарушений непосредственное принуждение, силу, причем в широком смысле - от простого прикосновения до насильственного лишения жизни обнаруживается социальная и правовая сущность, назначение всех правоохранительных органов. В то же время, полемизируя с Ю.П. Соловьем,

Как представляется, должностные  лица органов, относящихся к числу  правоохранительных (полицейских), должны обладать, как минимум, следующими правами, позволяющими им исполнять возложенные на них государством обязанности по пресечению правонарушений: доставлять, задерживать граждан, производить досмотр (осмотр), изъятие; осуществлять производство по делам об административных правонарушениях дознание; применять полицейскую силу (или - что одно и то же - меры непосредственного принуждения - физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие, боевую и специальную (полицейскую) технику). Причем права доставления, задержания в совокупности с правом применения полицейской силы, играют главенствующую роль в обеспечении выполнения возложенных на правоохранительные органы обязанностей. ³⁰

По своему содержанию правоохранительная деятельность не является односложной. Ее многоплановость проявляется  в относительном разнообразии выполняемых  социальных функций, содержание которых  предопределяется основными направлениями  данного вида государственной деятельности. К числу таких направлений (функций) следовало бы относить: конституционный контроль; правосудие; организационное обеспечение деятельности судов; прокурорский надзор; выявление и расследование преступлений; оказание юридической помощи и защита по уголовным делам.

Каждое из этих направлений  нацелено на достижение конкретных, “своих”  результатов: устранение нарушений  предписаний Конституции РФ; справедливое разбирательство и разрешение гражданских  и уголовных дел; создание условий  для нормальной деятельности судов; выявление и устранение нарушений  закона с помощью средств прокурорского  реагирования; раскрытие преступлений и изобличение лиц, виновных в  их совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в суде; предоставление всем, кому это необходимо, квалифицированной юридической помощи, особенно тем лицам, которые привлекаются к уголовной ответственности. Достижение этих результатов в конечном счете обеспечивает выполнение упомянутых выше задач правоохранительной деятельности, несмотря на своеобразие и специфичность методов, используемых в процессе реализации конкретных функций (направлений). ³¹

Существенным является и  то, что все названные функции (направления) взаимосвязаны и дополняют друг друга. Здесь необходимо особо отметить, что среди них важное место занимают первые две - конституционный контроль и правосудие. Их реализация по своей сути означает претворение в жизнь в значительной мере того, что в наши дни принято именовать судебной властью. Как известно, эта ветвь государственной власти должна стать главным атрибутом правового государства, продвижение к которому объявлено одной из основных целей переустройства российской государственности в ближайшем будущем. Такое государство немыслимо без эффективного конституционного контроля и уважаемого всеми правосудия. От их развития и расширения влияния в обществе и государственном механизме зависит многое.

Правосудие - такая функция  правоохранительной деятельности, которая  имеет прямое отношение к осуществлению  наиболее значительных прав и законных интересов человека и гражданина, государственных и негосударственных  организаций, должностных лиц. Его  задачам подчинено выполнение практически  всех других правоохранительных функций. Например, правосудие по уголовному делу не может быть осуществлено законно, обоснованно и справедливо, если это дело не будет предварительно расследовано компетентными органами всесторонне и полно, если не будут  выявлены ими все необходимые  доказательства. Поэтому о правосудии вполне можно говорить как о сердцевине правоохранительной деятельности в целом.

Для выполнения названных  функций правоохранительной деятельности существуют конкретные органы, которые  соответственно и именуются правоохранительными. В наши дни вопрос о круге такого рода органов решается по-разному: одни относят к ним большее количество, а другие - меньшее. ³²

В совокупности эти функции  характеризуют распределение компетенции  правоохранительных органов и в  определенной степени влияют на их структуру. От наличия или отсутствия функции зависит наличие или  отсутствие соответствующего правоохранительного  органа.

Наиболее тесно связаны  между собой функции, осуществляемые по уголовным делам: оперативно-розыскная, расследования, обвинения и прокурорского надзора, защиты и правосудия. Эти функции по конкретному уголовному делу могут следовать одна за другой, могут реализовываться одновременно. Последовательное осуществление характерно, например, для расследования и правосудия, одновременное - для обвинения, защиты и правосудия. Необходимо также отметить, что некоторые функции могут осуществляться и не правоохранительными органами, а другими участниками судопроизводства по уголовному делу. Например, потерпевший может выполнять функцию обвинения, сам подсудимый - выполняет функцию защиты.

Некоторые одноименные функции  выполняются различными правоохранительными  органами при разграничении их подведомственности, подследственности или подсудности: функцию оперативно-розыскной деятельности выполняют органы внутренних дел, органы безопасности, налоговой полиции и др.; функцию расследования при дознании выполняют органы милиции, безопасности, налоговой полиции, пожарной охраны и т.д.; функцию расследования при производстве предварительного следствия выполняют следователи прокуратуры, внутренних дел, безопасности, налоговой полиции; функцию правосудия выполняют суды общей юрисдикции по гражданским и уголовным дедам, военные суды по уголовным делам, а также арбитражные суды.

Функция предупреждения преступлений и иных правонарушений занимает особое место. Среди правоохранительных органов  нет такого, который был бы специально создан для ее реализации. Данную функцию  обязаны выполнять по существу все  без исключения правоохранительные органы. Депо в том, что осуществление  любой другой функции так или иначе в конечном счете служит предупреждению преступлений и иных правонарушений. Но это не исключает а наоборот, предполагает целенаправленные действия правоохранительных органов для реализации этой функции наряду с той функцией, которая является основной. Такая обязанность прямо записана, например, для органов, осуществляющих функции оперативно-розыскной деятельности, расследования и правосудия.