Конституционные основы статуса Президента Российской Федерации

Нормальное функционирование исполнительной власти обеспечивает и право Президента формировать свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства. Специальный закон, регламентирующий функции и правовой статус Администрации Президента, не принят.

2. Полномочия по взаимодействию с федеральными органами законодательной и судебной власти. Как уже отмечалось, осуществление единой государственной власти возможно при тесном сотрудничестве, взаимодействии главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием.

Президент располагает  совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и на прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность. Глава государства в соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции назначает выборы Думы. Он вправе распустить ее в случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур председателя Правительства (ч. 4 ст. 111), повторного в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117), отказа Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). Конституция устанавливает и условия, при которых роспуск Думы невозможен (ч. 3 ст. 92, ч. 3 - 5 ст. 109).

Обширны полномочия Президента по участию в законодательной деятельности Федерального Собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы (ст. 84 Конституции), позволяющим ему ставить вопрос о принятии новых законов, о внесении изменений и дополнений в действующие (включая Конституцию). Вместе с тем для упорядочения законопроектной работы, исключения дублирования, распыления сил необходима более тесная координация Президентом деятельности структур исполнительной власти.

Президент имеет возможность  оказывать влияние и на содержание законопроектов путем использования права вето, т.е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. Конституция не указывает мотивы, которыми руководствуется глава государства. Это могут быть убеждение в нецелесообразности того или иного варианта решения вопроса в законе, противоречие его Конституции, действующему законодательству и т.д.

Президент, согласно Конституции, не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»35.

Статья 84 Конституции  в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики. Поскольку это — послание для парламента, логичен вывод о том, что в нем должна идти речь и о взгляде Президента на законодательную деятельность, на ее основные направления и приоритеты. Точка зрения Президента по этому вопросу должна быть учтена парламентом, во всяком случае, стать предметом его обсуждения. Применительно же к деятельности Правительства, министерств, других структур исполнительной власти положения послания подлежат безусловному выполнению.

3. Полномочия в области  безопасности и обороны. Безопасность  страны означает состояние защищенности  жизненно важных интересов личности, общества и государства от  внутренних и внешних угроз.  Соответственно к основным объектам безопасности относятся права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, среда обитания, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Как глава государства  Президент наделен рядом важных полномочий в этой сфере. Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции он формирует  и возглавляет Совет Безопасности. Этот орган рассматривает вопросы внутренней и внешней политики России, касающиеся государственной, экономической, оборонной, экологической, иной безопасности, вырабатывает единую концепцию национальной безопасности страны, координирует деятельность иных государственных структур, занимающихся обеспечением безопасности. Основные направления работы Совета Безопасности во многом определяются Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»36.

В случае агрессии против России или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации  и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции).

4. Полномочия в области  внешней политики и международных  отношений. Полномочия Президента  в сфере внешней политики сконцентрированы  главным образом в ст. 86 Конституции.  Самое важное из них записано  в п. «а» этой статьи, где  говорится, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. Формы осуществления этой деятельности многообразны: подготовка посланий Федеральному Собранию, назначение на должность министра иностранных дел, назначение и отзыв после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др. правовой конституционный статус

В качестве руководителя внешней политикой государства Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86 Конституции). На основании законов о ратификации международных договоров Президент подписывает ратификационные грамоты. Его подпись скрепляется печатью и дополняется подписью министра иностранных дел.

5. Иные полномочия  Президента. Наряду с перечисленными группами полномочий Конституция относит к компетенции главы государства и ряд других полномочий. Среди них: назначение референдума; решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации; осуществление помилования.

Полномочия Президента реализуются через принятие им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Все государственные органы, должностные лица и граждане обязаны следовать предписанным в актах Президента правилам поведения.

Конституционный Суд  РФ признал конституционный перечень полномочий Президента не исчерпывающим. В Постановлении от 31 июля 1995 г.37 Суд констатировал, что в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83 - 89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции) и требованиями ч. 3 ст. 90 Конституции, согласно которым указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и законам Российской Федерации. Гарантиями конституционности действий Президента РФ при реализации им «скрытых», «подразумеваемых» полномочий являются реагирование на них Федерального Собрания и Конституционного Суда.

В Конституции отсутствует развернутое изложение полномочий Президента. На практике эти полномочия конкретизируются в федеральных конституционных и федеральных законах. Специальные статьи, посвященные полномочиям Президента в соответствующих сферах общественных отношений, содержатся, например, в федеральных законах: от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 8); от 8 декабря 2003 г. «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (ст. 12); от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» (ст. 7); от 10 января 1996 г. «О внешней разведке» (ст. 12); от 20 августа 1993 г. «О космической деятельности Российской Федерации» (ст. 5); от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. 9); от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне» (ст. 5); от 19 июля 1998 г. «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» (ст. 9). Конституционный Суд отметил, что точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут реализовываться только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ее ч. 1 ст. 15.

Группировка конституционных  полномочий Президента позволяет систематизировать  и более зримо представить  весь их спектр по заранее определенным параметрам соотносить полномочия Президента с полномочиями других государственных структур - Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства; вести целенаправленный поиск и находить правильный ответ на вопросы об оптимальности нынешних полномочий Президента, об обоснованности и действенности существующих «сдержек и противовесов». Поскольку в полномочиях отражаются общественные отношения, в которые вступает Президент при их осуществлении, то за удобный для изучения критерий их классификации целесообразно принять субъектов права, взаимодействующих с Президентом в процессе выполнения им своих полномочий.

Широчайшие полномочия Президента Российской Федерации касаются самых различных сфер жизнедеятельности  государства. В одних случаях  они носят прерогативный характер, в других – тесно соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти. М.В. Баглай определяет существующую систему взаимодействия всех ветвей государственной власти следующим образом: «Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений»38.

Таким образом, основная роль по обеспечению взаимодействия властей возложена Конституцией РФ на Президента РФ, который согласно части 2 статьи 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

2.2 Порядок прекращения полномочий Президента Российской Федерации

Президент РФ прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока пребывания его в должности. Моментом истечения срока полномочий считается принесение присяги вновь избранным Президентом РФ.

Чтобы обеспечить непрерывность  осуществления президентской власти, Конституция предусматривает случаи досрочного прекращения полномочий Президента и определяет их последствия (ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ)39.

Полномочия Президента могут прекратиться и досрочно в  случае его: отставки; стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия или отрешения от должности; смерти40 . Полномочия Президента прекращаются досрочно также путем утраты им российского гражданства.

В Конституции РФ (ч. 2 ст. 92) указаны три случая законного  досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ:

1. Отставка, под которой  понимается добровольный уход  с поста с подписанием заявления,  извещающего об оставлении должности. В этом случае обязанности Президента РФ временно принимает на себя Председатель Правительства РФ. Уход в отставку имеет окончательный характер: Президент РФ не может отозвать заявление об отставке и вернуться к исполнению обязанностей. С момента объявления отставки самим Президентом РФ его полномочия автоматически досрочно прекращаются.

Конституция РФ не конкретизирует формулу отставки, не устанавливает мотивы принятия такого решения, не указывает орган, к которому должно быть обращено заявление об отставке, не дает ответа на вопрос, должно ли приниматься какое-либо решение, не регулирует иные аспекты процедуры отставки. Решение этих вопросов крайне важно для практического применения института отставки. Вот почему необходимо их детальное правовое регулирование на уровне федерального закона. Уход в отставку Президента Б.Н. Ельцина 31 декабря 1999 г. подтвердил наличие существенных пробелов в законодательстве. Порядок передачи атрибутов президентской власти был определен самим уходящим Президентом и проходил без представителей иных ветвей власти.

2. Прекращение исполнения  полномочий по состоянию здоровья. Здесь возможны два варианта.

а)Президент РФ серьезно болен, но находится в ясном уме  и способен самостоятельно принять взвешенное решение. Тогда при стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять свои полномочия Президент РФ прекращает их исполнение, что, по сути, представляет собой ту же отставку, но с указанием конкретного основания.

б) Возможны ситуации, когда Президент РФ не в состоянии сам принять решение (он находится в бессознательном состоянии или есть основания сомневаться в ясности его ума и способности принимать обоснованные решения). В этом случае для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий требуется специальное авторитетное медицинское заключение.

Если состояние здоровья лишь временно не позволяет Президенту РФ выполнять свои обязанности, то их исполняет Председатель Правительства РФ до того момента, пока Президент РФ не сможет взять их на себя. Обеспечение деятельности временно исполняющего обязанности Президента РФ осуществляется в установленном порядке Администрацией Президента РФ.

В случае прекращения  президентских функций по причине  стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия в федеральном законе не определено, кто и каким образом  устанавливает факт наличия стойкой  неспособности, как обеспечить такого рода решение, кто его обнародует. В нормах федерального закона необходимо дать ответы на все эти вопросы. В любом случае должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребления в процессе реализации данной конституционной нормы.