Конституционные основы статуса Президента Российской Федерации

Конституционно-правовое назначение Президента, равно как и любого иного государственного органа должно ответить на три вопроса:

• почему необходим пост Президента;
• каково место института президентства в сложившейся структуре органов государственной власти, в чем состоит его своеобразие, каковы качественные особенности;
• как вплетается институт президентства в систему разделения государственной власти в стране.

Ответ на сформулированные вопросы логично подведет к раскрытию  правого статуса Президента, объективному очертанию границ его деятельности.

Согласно Конституции  России Президент России является главой государства (ч. 1 ст. 80), гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Внешний признак главы  государства состоит в том, что  он официально занимает высшее место (ступень) в иерархии институтов государственной  власти. Ныне все ярче проявляется  роль Президента РФ как консолидирующей  силы общества. Президент является главой всего государства независимо от волеизъявления избирателей на выборах Президента в том или ином регионе страны. Будучи избранным на свой пост, он отражает, формирует, представляет и защищает интересы всех граждан страны.

Статья 10 Конституции гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Согласно же статье 11 Конституции государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды. Налицо некоторая несогласованность и двусмысленность в приведенных текстах, породивших различные, нередко прямо противоположные их толкования по поводу места Президента в системе разделения государственной власти. Одни комментаторы Конституции не видят здесь никакой проблемы, ограничиваясь пересказом конституционных положений; другие раскрывают статус Президента таким образом, что он одновременно «погружается» во все ветви власти; третьи утверждают, что Президент не входит ни в одну из названных в статье 10 Конституции ветвей власти, а образует четвертую ветвь государственной власти - президентскую.

Согласно статье 10 Конституции (а она предшествует ст. 11 и поэтому по юридической силе имеет преимущество по отношению к статьям, которые следуют за ней и не должны «расходиться» с ней) государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Представляется, что ключевое значение для правильного понимания следующих после ст. 10 положений Конституции, относящихся к разделению государственной власти и назначению Президента, имеет положение ст. 10 Конституции о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В соответствии со статей 11 Конституции России Президент  России осуществляет государственную  власть, при этом глава государства  не входит непосредственно ни в одну из ветвей государственной власти. Президент России – это постоянно  действующий орган государственной власти, он осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства19.

На Президента РФ возложена  конституционная обязанность обеспечивать согласованное функционирование и  взаимодействие всех органов власти (статьи 80, 85 Конституции РФ). Никакие другие органы в силу Основного закона страны подобными полномочиями не обладают.

В силу положений ст. 80 Конституции  Президент РФ как глава государства  обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной  власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Если они не находят согласованных решений, вступают в конфликты друг с другом, Президент вправе прибегнуть к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров.

Президент наделен специфическими качествами, в своей совокупности выделяющими его из числа других органов государственной власти именно как главу государства.

Во-первых, конституционно установлена  торжественная процедура вступления Президента в должность (ст. 82 Конституция РФ).

Во-вторых, установлены символы  президентской власти. Главным из них в соответствии с Указом Президента от 14 февраля 1994 г. № 319 является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации20. Указом Президента от 27 июля 1999 г. № 906 в качестве символов введены Знак Президента Российской Федерации и специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции21. Этими же указами определен порядок использования символов президентской власти.

В-третьих, Конституция содержит гарантии против возможных аномалий в использовании президентской власти. Предусмотрены, в частности, обязательная сменяемость президентов, отрешение их от должности, подконтрольность отдельных их акций Федеральному Собранию.

В-четвертых, Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции). Ее полное содержание в Конституции не раскрывается. Из ст. 93 лишь явствует, что до отрешения от должности против Президента не может быть возбуждено уголовное дело. Президент не может привлекаться к административной ответственности, принудительно доставляться в суд в качестве свидетеля. По месту его жительства и пребывания не может производиться обыск. 12 февраля 2001 г. принят Федеральный закон № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»22.

Особое место занимает аспект, связанный  с принятием Федерального закона от 5 августа 2000 года № 113 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»23.

Нижняя палата - Государственная Дума - работает на профессиональной, постоянной основе, состоит из 450 депутатов. Верхняя палата - Совет Федерации - формируется по принципу вхождения в нее по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации). Конституция предопределяет, что палаты обязаны работать самостоятельно. В законодательном процессе все начинается с рассмотрения проекта в Государственной Думе, далее передача принятого ею закона в Совет Федерации и одобрение его верхней палатой, после чего закон поступает к Президенту Российской Федерации для подписания и опубликования. Каждая последующая инстанция в рассмотрении закона может не согласиться с мнением предыдущей.

Президенту принадлежит  право законодательной инициативы. Президент вносит законопроекты  в Государственную Думу и обладает правом «вето» на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Однако его «вето» имеет «относительный» характер, так как может быть преодолено повторным принятием законопроекта обеими палатами парламента при условии раздельного обсуждения в 2/3 голосов каждой палаты. В этом случае Президент обязан подписать закон в течение 7 дней. В случае, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение Конституции, либо процедур его принятия или одобрения, он может применить свое право на возвращение принятого палатами закона и Конституционный суд, исходя из роли Президента как гаранта Конституции РФ, подтверждает это право своим постановлением от 22 апреля 1996г.24.

Президент имеет право  обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении  в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства  и др., что, в свою очередь, не означает, что Федеральное Собрание обязано безоговорочно согласиться с позицией Президента.

В послании Президента обычно обобщаются итоги пережитого страной  года, а также уточняются направления  развития государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, а также в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям25.

Прерогативой Президента РФ является назначение референдумов в установленном федеральным  конституционным законом порядке.

Президент вправе распустить Государственную Думу в предусмотренных  законом случае и порядке, но он не имеет права распускать Совет  Федерации. Процедура роспуска четко  оговорена Конституцией РФ. Предусмотрены  также определенные ситуации, при  возникновении которых Дума не может быть распущена Президентом, а именно:

• в течение года после ее избрания;
• с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
• в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Необходимо отметить, что процедура роспуска Государственной  Думы явление экстраординарное и  нежелательное, поэтому она строго обусловлена законодательством. Этим же объясняются ограничения прав Президента РФ в этой области.

Непосредственное ежедневное сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ осуществляется через присутствие в каждой палате его полномочных представителей.

Особо следует отметить, что Президент РФ может рекомендовать, но не вправе предписывать парламенту принять соответствующий закон - таков правовой аспект взаимоотношений и компетенции этих государственных институтов. Вместе с тем глава государства, используя свои полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики, может «задать вектор движения» законодательному органу и Правительству и тем самым существенным образом предопределить содержание будущих законов.

Конституция предоставила главе государства все необходимые полномочия для управления государственными делами.

В сфере законодательной деятельности, где позиции палат Федерального Собрания представляются, на первый взгляд, безупречными, преодолеть вето Президента квалифицированным (две трети) большинством обеих палат достаточно трудно. Достичь консолидации усилий парламентариев непросто во многом из-за особенностей формирования Совета Федерации. Половину его составляют руководители исполнительной власти субъектов Федерации, которые входят в единую систему исполнительной власти и, естественно, по своим интересам ближе к Правительству и Президенту. Таким образом, в лице Совета Федерации Президент пока имеет противовес Государственной Думе, что является принципиальной особенностью действующей Конституции.

Президент имеет полный контроль над формированием и  деятельностью исполнительной власти, что «снижает» силу конституционных  положений о самостоятельности  и независимости исполнительной власти. Он наделен полномочиями:

• единолично формировать (назначать, увольнять) состав Правительства, лишь Председатель Правительства назначается им с согласия Государственной Думы;
• осуществлять непосредственное руководство деятельностью многих важнейших министерств и ведомств;
• председательствовать на заседаниях Правительства;
• отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента26.

Действующая Конституция не закрепляет за Президентом статус главы исполнительной власти, он - глава государства (статья 80 Конституции РФ). Высшим исполнительным органом государственной власти является федеральное Правительство (статьи 110, 114 Конституции РФ и статья 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»27).

Вместе с тем статус и полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального Правительства.

Итак, взаимоотношения  Президента РФ и Правительства РФ основываются на безусловном приоритете президентской власти и регламентируются Указом Президента РФ № 1185 от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»28, где указаны постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ. Явно в целях усиления самостоятельности Правительства, Президентом отдельно было издано распоряжение от 5 мая 1998 г., в котором запрещалось такое согласование по всем другим вопросам29.

В компетенцию Президента входит назначение Председателя Правительства с тем лишь условием, что он должен получить согласие на это от Государственной Думы. Однако и здесь он обладает весьма действенным оружием для давления на Думу в этом вопросе, так как после троекратного отклонения Думой представленных кандидатур, он вправе распустить «нижнюю» палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно.

Президент имеет право  единоличного решения в вопросе  об отставке Правительства и может сделать это даже в условиях недоверия, выраженного ему Государственной Думой. По предложению Председателя Правительства, даже без участия Госдумы, Президент может назначить и освободить от должности заместителей председателя Правительства и федеральных министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.