Этапы развития правого регулирования в сфере недропользования в Республике Казахстан

Министерство индустрии и новых технологии является уполномоченным органом в области охраны недр в Республике Казахстан. В состав данного государственного органа входят: комитет экологического регулирования и контроля и комитет геологии и недропользования, на оба комитета возложена общая функция по обеспечению сбалансированного улучшения охраны окружающей среды и недр с учетом компетенции каждого ведомства.

Комитет геологии и недропользования является государственным органом управления в области геологического изучения, охраны и использования недр. Комитет геологии и охраны недр обладает определенными полномочиями в области управления недрами, с этим тесно связана.и охрана недр. Издание нормативных актов в области охраны недр без действующего механизма правовой охраны не может существовать и зачастую может остаться декларативным не только по своей сущности, но в силу правовых последствий несоблюдения буквы закона, наличие контрольно надзорной функции у комитета геологии и недропользования ставит данное ведомство во главе государственного управления недрами и охраны их, только четкая координация в этом вопросе позволит государству как собственнику природных ресурсов грамотно использовать данные природные богатства. Комитет в соответствии с возложенными на него задачами выполняет определенные законодательством функции.

Как отмечалось ранее, рациональное использование  и охрана недр требует проведения целенаправленной государственной политики и что немаловажно осуществлять государственный контроль в недропользовании.

Для проведения государственного управления и охраны недр требуется осуществление государственного мониторинга недр, составление кадастра захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра.

Постановлением  Правительства РК было утверждено «Положение о комитете геологии и охраны недр»  от 18 декабря 1997 г., которое дает широкую  картину компетенции уполномоченного органа, наделенного правами и обязанностями, которые дают представление об охране недр, данным государственным ведомствам. Основные обязанности сводятся к тому, чтобы эффективно и рационально использовать природные ресурсы, охрана недр и окружающей среды от негативных факторов, сбор информации о недрах и окружающей среде.

Комитет геологии и недропользования в пределах своих полномочий, имеет ограниченные возможности в области охраны недр, заключаются эти права в следующем:

- получать необходимые материалы, касающиеся недропользования;

- обладает контрольно-надзорной  функцией в области соблюдения  законодательства об охране недр  и рационального использования;

- в рамках действующего  законодательства прекращает, приостанавливает  или ограничивает операции по недропользованию, также воздействуя на нарушителей правил геологического изучения, пользования и охраны недр.

В целом же органы власти, осуществляющие государственное управление в области использования и  охраны недр, в Республике Казахстан на стадии становления, требуют реформирования в силу экономических реформ, осуществляемых Президентом Республики Казахстан и Правительством.

Правительство РК как один из основных органов исполнительной власти в  области управления недрами  обладает более широкими полномочиями, чем местные исполнительные органы власти и уполномоченный орган, их полномочия распространяются на всех недропользователе  и в пределах административно-территориальных единиц вне зависимости от ведомственной принадлежности и формы собственности.

Наибольшие права в  управлении кадрами у Правительства, которое возглавляет систему  органов управления кадрами исполнительной власти, руководя министерствами, ведомствами  и местными исполнительными органами, которые вправе отменить издаваемые на местах акты, если они нарушают природоохранное законодательство в области охраны недр.

2.3 Классификации договоров в  сфере недропользования

Несмотря на достаточно широкое  применение инвестиционных договоров  на практике, в законодательстве Республики Казахстан не содержится прямого указания на то, что под ними понимается. Только Закон об инвестициях в довольно общей форме устанавливает, что инвестиционный контракт - это договор на осуществление инвестиций, предусматривающий инвестиционные преференции (имеются в виду договоры о предоставлении мер стимулирования инвестору, осуществляющему деятельность в приоритетных секторах экономики). Отсутствие законодательного определения инвестиционного контракта объясняется, очевидно, тем, что понятие и сущность договора в полном объеме регламентируются гражданским законодательством, которым проводится четкая грань между сделками и договорами.

Общеизвестно, что каждый договор  есть сделка, но не каждая сделка является договором. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) прямо устанавливает, что односторонние сделки, для совершения которых необходимо и достаточно волеизъявления одной стороны, к договорам не относятся, так как для совершения договора обязательно выражение согласованной воли двух и более сторон. Другими словами, договорами являются двух- и многосторонние сделки.

Инвестиционные договоры, как и  любые гражданско-правовые договоры, могут быть классифицированы по различным  основаниям. Так, в зависимости от сферы экономики, инвестиционные договоры подразделяются на две основные группы: договоры в сфере материального  производства и договоры в сфере производства нематериальных благ. В свою очередь, эти виды подразделяются на подвиды и типы договоров, то же самое относится и к другим видам инвестиционных договоров.

В частности, если проводить классификацию  инвестиционных договоров в зависимости от объектов гражданских прав (благ, находящихся в гражданском обороте и характеризующихся неоднородностью), то можно выделить договоры по передаче в собственность или пользование имущества, договоры по использованию исключительных прав и ноу-хау и договоры по выполнению работ или оказанию услуг. Каждый из них объединяет отдельные виды договоров, например, в первую группу входят договоры купли-продажи, аренды, ренты и т.д. Следовательно, в основе классификации инвестиционных договоров лежит комплексный критерий, включающий и юридические, и экономические признаки. Исходя из общей классификации договоров, можно утверждать, что, как правило, инвестиционный договор является консенсуальным, двусторонним и возмездным.

Здесь нужно обратить внимание на то, что не получили надлежащего законодательного разрешения вопросы классификации контрактов в сфере недропользования. Действующим законодательством предусматривается деление видов контрактов на недропользование в зависимости от вида недропользования (разведка, добыча, совмещенная разведка и добыча, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанные с добычей (разведкой) полезных ископаемых).

Отметим, что ранее перечень контрактов на недропользование был более конкретным, в него включались: контракт о концессии, контракт о разделе продукции, контракт на предоставление услуг (сервисный контракт), контракт о совместной деятельности.

Следует сказать, что новая редакция статьи 42 Указа о недрах и недропользовании не означает полного отказа от использования вышеперечисленных видов контрактов на недропользование. Данные виды контрактов являются общепризнанными и широко применяются в практике как отдельных государств, так и в международной договорной практике. Поэтому будем исходить из того, что, несмотря на отказ законодателя от данной классификации, все эти виды договоров могут быть применены и применяются в Республике Казахстан.

В теории горного права предпринимаются  различные попытки для классификации  видов договоров в сфере недропользования. В частности, выдвигаются в качестве определяющих условий формирования возможных типов договоров в недропользовании следующие:

1) право собственности на добытую  продукцию; 

2) правовой режим взаимоотношений  государства и недропользователя; 

3) налоговый режим. 

В зависимости от приведенных условий  возможны только два варианта решения: если право собственности на добытую  продукцию передается инвестору, то при административно-правовом режиме пользования недрами заключается лицензионное соглашение, а при гражданско-правовом - концессионное соглашение; если же право на добытую продукцию не передается инвестору, то заключаются контракт на предоставление услуг или соглашение о разделе продукции (то есть применяется гражданско-правовой режим пользования недрами).

Считаю, что такая классификация  в необходимой степени не выдерживает  чистоты и полноты положенного  в основу критерия, потому что можно  говорить о передаче права собственности на добытую продукцию в полном объеме (в первом случае) и в неполном объеме (во втором случае, точнее сказать, по соглашению о разделе продукции недропользователю передается право собственности на часть добытой продукции). Следовательно, здесь нельзя признать главным критерием передачу или не передачу права собственности, ведь и в том и в другом случае право собственности недропользователю передается.

Другое дело сервисный контракт - его специфика в том и состоит, что он будет дополнительным или  вспомогательным по отношению к основному виду - концессии или соглашению о разделе продукции, и не может подменить или заменить собой какой-либо из них. В целом можно признать существование таких видов договоров в сфере недропользования, как концессионное соглашение (концессия), соглашение о разделе продукции, сервисный контракт (контракт на предоставление услуг).

В Российской Федерации наряду с  выделенными видами широко применяется  так называемое лицензионное соглашение. Если первоначально этот документ, как неотъемлемая часть лицензии, назывался «Условия лицензии на пользование участком (название) недр», то в настоящее время с инвестором заключается лицензионное соглашение, имеющее форму договора. Структура лицензионного соглашения выглядит следующим образом:

1) общие положения (статьи, определяющие цели и предмет соглашения, намерения сторон, в частности, иностранной, сотрудничать с российскими объединениями и участвовать в социальном развитии региона, в котором находится месторождение);

2) регулирование производства (статьи, регламентирующие структуру управления проектом освоения месторождения, производственные требования и обязательства недропользования);

3) регулирование правовых отношений  (право на территорию; распоряжение  углеводородами; право собственности на имущество; переуступка прав; отказ от прав; процедура разрешения споров; форс-мажор и т.д.);

4) регулирование экономической  деятельности (статьи, касающиеся перечня,  порядка и ставок платежей  и налогов, которые должен платить  недропользователь);

5) процедурные вопросы (конфиденциальность; дата вступления договора в силу; извещения; подписи уполномоченных лиц, подписавших договор, и т.п.). Хотя в данном случае и используется понятие «соглашение» (договор), полагаем, что, скорее всего, может идти речь о лицензии на право недропользования, в содержание которой включены отдельные нормы договорного права. Поэтому лицензионный договор можно охарактеризовать как властное решение уполномоченного государственного органа, которому придана форма гражданско-правового договора.

По сравнению с лицензионным, более приемлемо использование  термина «договор» к концессии. В недропользовании такой вид  договора, как концессионные соглашения (договоры), используется уже достаточно давно. В целом концессия предусматривает  передачу концессионеру в аренду имущества, земли, природных ресурсов. Государство уступает концессионеру правомочия владения и пользования объектами концессии, оставляя за собой исключительное право распоряжения ими; при этом концессионер может выкупить арендованное имущество за исключением недр и других природных ресурсов.

Концессия недр представляет собой  предоставление государством в лице уполномоченных органов, возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов в пользование иностранному или  национальному инвестору (концессионеру) на основании заключенного между ними концессионного договора на возмездной основе и в определенный срок. Предоставляемое государством концессионеру право пользования недрами включает в себя правомочия пользования, владения и полномочия по внутрихозяйственному управлению объектом концессии.

Как видим, концессионное соглашение по своей природе является разновидностью договора аренды со всеми вытекающими  отсюда последствиями. В соответствии с действующим законодательством  по договору имущественного найма (аренды) наймодатель обязуется передать нанимателю имущество за плату во временное владение и пользование (ст. 540 ГК РК). В имущественный наем могут быть переданы предприятия и другие имущественные комплексы, земельные участки и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Арендатор, приобретая право срочного владения и пользования предметом аренды, не обладает правом распоряжения, хотя и ограничивает доступ к нему для всех остальных участников гражданского оборота.

Данное определение в полной мере применимо к концессионным  соглашениям. Однако концессия, тем  более концессия недр, в отличие  от обычного договора аренды, имеет  ряд характерных, присущих только ей черт. Во-первых, одной из сторон концессионного соглашения всегда выступает иностранный или национальный инвестор, во-вторых, концессия по своей природе не может быть внутрихозяйственной, в-третьих, передается в пользование концессионеру только объект государственной собственности (тогда как при аренде могут передаваться и объекты, находящиеся в частной собственности). В-четвертых, одним из основных условий концессии является инвестирование в объект концессии с целью повышения эффективности его использования, рентабельности и других факторов. Данный перечень признаков концессии не является исчерпывающим.