Этапы развития правого регулирования в сфере недропользования в Республике Казахстан

Следует отметить, что после обретения  Казахстаном суверенитета и независимости  в стране было принято целый ряд  важных законодательных актов, которые  способствовали укреплению не только политической системы государства, но и созданию благоприятного инвестиционного климата для развития экономики на основе рыночных законов.

В 1995 году, в период парламентского и правительственного кризиса, когда под угрозой оказалась не только экономика, но и политическая судьба страны. Именно тогда, зная важность развития сферы недропользования для страны и народа, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев, руководствуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал ряд Указов, имеющих силу закона, которые и явились фундаментом правовой базы для регулирования отношений в сфере недропользования.

Это Указы: «О лицензировании», «О недрах и недропользовании», «О нефти», «О налогах и иных обязательных платежах»  и другие. Далее, эти Указы были дополнены и получили статус законов страны, было принято ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов, которые регулируют сложные отношения в сфере недропользования.

Следует сказать, что поскольку  в эту сферу экономики привлечены наиболее крупные иностранные инвестиции, то отношения в ней регулируются ещё и правовыми актами, посвящённые вопросам использования и защиты инвестиций. То есть существует сложная система правовых актов, от правильного применения которых зависит успех в развитии сферы недропользования. В силу этого, трудно согласится с теми, кто считает, что в Республике Казахстан нет законов, которые правильно и эффективно регулировали бы отношения в этой сфере экономики.

Здесь речь может идти о совершенствовании законодательства, о его дальнейшей систематизации и правильном применении, сокращении числа правительственных и ведомственных правовых актов, порой противоречащих друг другу и создающих конфликтные ситуации. Вот здесь работы, как говорится, выше головы.

С сожалением, следует отметить, что  практика применения законодательства в сфере недропользования в настоящее  время складывается не должным образом, что отрицательно влияет на деятельность хозяйствующих субъектов. Положения  законов и иных правовых актов используются в большей степени в целях утверждения диктата государственных контролирующих органов и государственных чиновников. Многие правовые акты незаконно используются как основание к вмешательству в финансово-хозяйственную деятельность компаний, работающих в сфере недропользования, как источник необоснованного и незаконного пополнения государственного бюджета, как рычага к утверждению монополий в той или иной смежной сфере экономики.

Нарушению баланса интересов государства  и недропользователей-инвесторов способствовало и то обстоятелство, что в последние годы идёт активный процесс пересмотра важных законодательных актов, вносятся многочисленные изменения и дополнения в действующие законы. На мой взгляд, необходимо добиться стабильности в правотворческом процессе, осмелюсь даже сказать достичь какого-то консервативного подхода в этом вопросе. Надо остановить пыл правотворчества, который в основном связан с бесконечным пересмотром действующих правовых актов.

Частое изменение и дополнение законов и иных нормативных правовых актов выхолащивает их первоначальную суть, ту философию, которая лежала в основе его разработки. Новые законы, подзаконные и ведомственные акты, многочисленные предложения о внесении изменений и дополнений в действующие правовые акты инициируют сейчас все, кому не лень, это и компании-монополисты, центральные министерства и ведомства, акиматы всех уровней, депутаты, влиятельные бизнесмены и политики, иностранные инвесторы, общественные объединения, средства массовой информации, политические партии и их лидеры.

Конечно, хорошо, когда есть интеллектуальный и компетентный корпус в стране, но такая правотворческая активность снижает качественный уровень правовых актов, снижает эффективность его  воздействия на регулирование общественных отношений, отрицательно воздействует на формирование законной, справедливой и объективной правоприменительной практики.

Например, в течении нескольких последних лет в Законы РК «О недрах и недропользовании» и «О нефти» были внесены многочисленные (9 раз) изменения , которые по своей сути не несли никакой серьёзной правовой новизны, они были направлены на решение различных экономических и социальных задач, а также на решение второстепенных вопросов административного характера. Так, например, чуть более года назад, только за три месяца (29 декабря 2006 года, 9 и 12 января 2007 года), в Закон РК «О недрах и недропользовании» трижды были внесены изменения и дополнения. В тоже время, эти задачи и вопросы подлежали и подлежат решению путём применения экономических, рыночных механизмов, путём совершенствования контрактной практики, а не путём внесения изменений и дополнений в законы.

Какие же это вопросы, которые пытались разрешить в результате изменений  и дополнений названных законов. В основном, это вопросы - приобретение казахстанских товаров и услуг; привлечение казахстанской рабочей силы; дополнительные заведомо и объективно невыполнимые требования к недропользователям (например, полный запрет на сжигание газа на факелах); усиление роли государственных органов в вопросах осуществления контроля за деятельностью недропользователей; бесконечные изменения касательно интерпретации (толкования) тех или иных терминов и понятий.

Между тем, по-моему, недропользователи, как и другие хозяйствующие субъекты, будут приобретать и пользоваться казахстанскими товарами и услугами только в том случае, если они будут конкурентноспособными, качественными, безопасными, а также отвечать иным требованиям рыночной экономики. Решение этого важного для казахстанской экономики вопроса посредством закона не будет способствовать повышению качества казахстанских товаров и услуг. Зачем казахстанскому производителю или услугодателю работать над повышением качества своей продукции и предоставляемых услуг, если всё это можно «навязать» потребителю законом.

Однако эту важную проблему можно  и нужно решать при заключении контракта на недропользование, когда  недропользователь будет брать  на себя определённые обязательства  о приобретении части товаров  и услуг в Казахстане на основе конкурса. Именно такой подход будет способствовать повышению заинтересованности казахстанского производителя и услугодателя в улучшении качества товаров и услуг. Эту аксиому рыночной экономики необходимо иметь ввиду всегда.

Хотелось бы остановиться на некоторых  новшествах в законодательстве, введённых в последние годы, которые вызывают серьёзную озабоченность недропользователей и инвесторов.

Так, в декабре 2004 года по инициативе ряда государственных ведомств были внесены изменения в статью  30-5 Закона «О нефти», которым был установлен полный запрет на сжигание газа на факелах. Эта законодательная новелла была принята без учёта того, что ни одно казахстанское предприятие, работающее в нефтегазовой отрасли, не имело технологии, которая позволила бы им не сжигать газ, а утилизировать его. Таким образом, одним росчерком «законодательного пера» все добывающие предприятия нефтегазовой отрасли были поставлены «вне закона», что повлекло за собой наложение на них жёстких санкций материального характера, исчисляемое десятками миллионов долларов.

Существующую технологию нефтегазодобывающих  и перерабатывающих предприятий, которую  кстати трудно отнести к несовершенным, нельзя изменить сразу, поскольку это  сложные производственные и технологические  комплексы. И для того, чтобы изменить их необходимо время, исчислямое годами. В течении почти 11 месяцев действовало это законодательное положение и за это период предприятия вынуждены были производить плату в 10-кратном размере, поскольку компетентными государственными органами было отказано им в выдаче специальных разрешений, позволяющих сжигание газа на факелах согласно существующим и утверждённым самими же государственными органами технологиям. Наконец, в конце 2005 года по инициативе нефтегазодобывающих предприятий, Казахстанской Нефтяной Ассоциации (KPA), Казахстанской Ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA) и самого Правительства РК, Парламент, с учётом текущей ситуации, принял поправку и изменил эту законодательную норму, установив определённые механизмы его реализации.

Конечно, для общественности всегда важен вопрос о благопоучной экологической ситуации, но решать этот вопрос необходимо продуманно, без нарушений прав недропользователей и других хозяйствующих субъектов. Законодательная база страны должна способствовать эффективному развитию экономики страны, существующие проблемы должны разрешаться глубоко продуманно, а не только путём запретов. Предпринимаемые государственные меры не должны быть направлены на ущемление прав хозяйствующих субъектов. В этом важном вопросе необходимо всегда соблюдать баланс интересов.

Положения статьи 45-2 Закона РК «О недрах и недропользовании», устанавливающие  порядок изменения и прекращения  контракта на недропользование. В  частности, часть 1 этой нормы закона гласит, что: «в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение, приводит к существенному изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности, компетентный орган вправе потребовать изменения и (или) дополнения условий контракта». При этом, отказ подрядчика, то есть недропользователя, от внесения изменений и дополнений в контракт, является одним из оснований к расторжению контракта.

Простой юридический анализ этих законодательных  положений требует ответа на следующие  вопросы: «Кто будет определять, что  действия недропользователя привели  «к существенному изменению экономических  интересов» страны?». Далее, если кто-то и определил, что действительно таковое имеет место, то для требования о внесении изменений и дополнений в контракт, необходимо в обязательном порядке установить, что обстоятельства, приведшие «к существенному изменению экономических интересов Республики Казахстан» создали «угрозу для национальной безопасности страны», то есть наступили серьёзные вредные последствия. Последний термин также является оценочным понятием, поэтому нельзя исключить субъективистский подход, идущий в разрез обеспечения баланса интересов недропользователя и государства. Вольное толкование этих терминов государственными чиновниками, в отсутствие законодательной интерпретации, может привести к расправе с недропользователями, которые чем-то не нравятся тем же чиновникам, от которых зависит решение многих вопросов, связанных согласованием и утверждением необходимых документов для реализации права недропользования. Нельзя исключить и то, что этот закон, которому специально придана обратная сила, призван решить возникшие в настоящее время частные конфликты с конкретными недропользователями либо для создания правовой базы для воздействия на первых инвесторов Казахстана

В связи с этим, хотелось  бы обратить внимание на одно важное положение  Закона РК №233 от 26 июня 1998 года «О национальной безопасности Республики Казахстан» (часть 2 статьи 18), где указывается, что когда государство «в целях защиты национальных интересов Республики Казахстан, в том числе сохранения и укрепления промышленного потенциала», осуществляет «контроль за состоянием и использованием объектов экономики Казахстана, находящихся в управлении или собственности иностранных организаций и организаций с иностранным участием», должен это делать с обязательным «соблюдением гарантий, предоставляемых иностранным инвесторам. Далее, согласно этому же закону государственным органам при «обеспечении экономической безопасности» запрещено «Принятие решений и действий, препятствующих притоку инвестиций в экономику Казахстана». Принятие решений и совершение действий вопреки приведённому положению закона, влечёт за собой «ответственность» этих органов и их должностных лиц.

И наконец, следует сказать, что  возможность «одностороннего отказа от исполнения контракта» на недропользование со стороны компетентного государственного органа, а также придание закону обратной силы, это не самая лучшая практика в законотворчестве и в правоприменении. Эта практику следует признать наихудшей, тем более для государства, стремящегося попасть в перечнь высокоразвитых стран со стабильной политической системой и прогрессивной рыночной экономикой, а также с реально действующими демократическими институтами. Этот закон отбросил Республику Казахстан на 15 лет назад, то есть к тому периоду, когда страна только становилась на путь развития рыночной экономики пыталась создать привлекательный инвестиционный климат. По вине новаторов законотворческого цеха, страна может потерять больше, чем собирается приобрести.

Одним из важных вопросов является «стабильность  контрактных положений». Если говорить о сфере недропользования, то в  начале 90-х годов прошлого века Казахстан привлёк первые значительные иностранные инвестиции в сферу недропользования в условиях, когда ещё не была выработана надлежащая практика регулирования отношений в нефтегазовом секторе, не было достаточной законодательной базы, ориентированной на развитие рыночной экономики, не было достаточных средств не только для развития промышленности, но и для решения важных социальных вопросов. Естественно, в этих кризисных условиях, пришедший в Казахстан иностранный инвестор, предоставляя значительные финансовые средства для развития нефтегазовой отрасли, должен был в максимальной степени защитить свои интересы путём подписания такого контракта, положения которого позволяли бы ему не только вернуть свои деньги, но получить определённую прибыль. В такой не простой политической и экономической ситуации были подписаны первые инвестиционные договоры и первые контракты, предоставляющие права недропользования, в которых оговаривались все условия реализации инвестиционных проектов, обеспечивающих баланс интересов обеих сторон.