Государство как участник гражданского оборота

Случаи выступления государственных органов в качестве лица, наделенного самостоятельной гражданской правосубъектностью и выступающего в обороте от собственного имени, являются частными случаями опосредованного участия государства в гражданском обороте, осуществляемого на основе общих норм Гражданского кодекса РФ. По мнению В.Г. Голубцова, статус государственных органов как юридических лиц в данной ситуации не сводим к статусу учреждений как некоммерческих организаций и обладает рядом особенностей, из чего вытекает необходимость выделения их в самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица - некоммерческую организацию, именуемую "публичное учреждение"⁹. С таким мнением можно согласиться, поскольку органам государственной власти не свойствен ряд обязательных признаков, присущих этой разновидности юридических лиц: у них нет (в ряде случаев) государственной регистрации, наименования с указанием на организационно-правовую форму; они не имеют (и не могут иметь) учредительных документов; неясно, кто является их учредителем; весьма затруднительно применение к ним процедур создания (учреждения), реорганизации, ликвидации и пр.

Основные особенности  их гражданско-правового статуса  следует закрепить в тексте Гражданского кодекса РФ, указав на то, что государственные органы должны действовать на основании положения об организациях данного вида.

В связи с вышеизложенным было бы целесообразным дополнить Гражданский кодекс Российской Федерации статьей 48.1 «Понятие государственного органа» следующего содержания: «Государственный орган является некоммерческой организацией, именуемой "публичное учреждение. Государственные органы могут наделяться правами юридического лица, но они не требуют государственной регистрации, наименования с указанием на организационно-правовую форму; они не имеют (и не могут иметь) учредительных документов».

Также необходимо внести изменения в Закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в части установления особенностей процедуры регистрации таких юридических лиц.

Государственные органы в ряде случаев не наделяются гражданской  правосубъектностью, даже несмотря на свой высокий государственно-правовой статус, ибо выполнение их функций  не требует непосредственного участия  в гражданско-правовых имущественных  отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное Правительство).

Но при этом содержание компетенции органов власти определяется не только гражданским, но и административным, финансовым законодательством. Например, Российская Федерация может выступить в качестве заемщика, но в пределах сумм возможного внутреннего и внешнего долга, утвержденных на очередной год федеральным законом о федеральном бюджете.

Помимо государственных  органов в гражданских правоотношениях от имени государства могут выступать физические и юридические лица на основании делегированных им полномочий (п. 3 ст. 125 ГК). Указанная норма в общем виде закрепляет возможность участия в гражданском обороте представителя государства, каковым может выступить как гражданин, так и юридическое лицо (в том числе в случае необходимости и государственный орган при наличии у него статуса юридического лица).

Согласно п. 2 ст. 124 ГК к Российской Федерации применяются  нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Таким образом, Российская Федерация не является юридическим лицом, вместе с тем на нее распространяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей рассматриваемых субъектов.

РФ присущи все признаки, необходимые для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях: организационное единство, наличие  обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность, право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде¹⁰.

Организационное единство, отражающее наличие цели создания и  функционирования государственного или муниципального образования, его территориальная структура, структура управления и т.п. определяются в Конституции РФ, иных законах.

Обособление имущества  проявляется в принадлежности имущества  на праве государственной собственности  Российской Федерации. Кроме того, есть отдельные виды имущества, которые могут находиться в исключительной собственности РФ¹¹.

В ст. 126 ГК законодательно закреплен и признак самостоятельной  ответственности по своим обязательствам. Согласно п. 1 указанной статьи Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Предусмотрена также  возможность выступления Российской Федерации от собственного имени  при приобретении и осуществлении  имущественных и личных неимущественных  прав, выступлении в суде (ст. 125 ГК).

Участвуя в гражданских  правоотношениях в качестве субъектов  гражданского права, РФ применяет нормы, предназначенные для юридических  лиц, если иное не вытекает из закона или  особенностей данных субъектов. Эта  оговорка означает, что в гражданском законодательстве - ГК и в иных нормативных актах - имеются правовые нормы, посвященные исключительно государству. В ГК это нормы о праве государственной собственности (ст. 214 и 215), о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217), об основаниях прекращения права собственности (ст. 235 и др.), отдельные нормы о дополнительной ответственности государства по обязательствам и т.д.

Законодатель, распространяя  на государство действие норм, которые  определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, указывает на возможность установления иных правил в случае, если иное будет следовать из закона или же особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ), и, следовательно, признает его особой разновидностью субъектов гражданских отношений¹².

Итак, гражданские права и обязанности государство при его выступлении в гражданском обороте приобретает в результате действий своих уполномоченных органов, является одной из принципиальных его особенностей. Однако в действующем российском гражданском законодательстве не дается определения государственного органа.

Государство участвует  как в вещных, так и обязательственных  правоотношениях. Так, государство  является субъектом права собственности, в том числе субъектом исключительного права собственности (например, на недра). Управление и распоряжение государственной собственностью осуществляется через Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

ГЛАВА 2. УЧАСТИЕ  ГОСУДАРСТВА В ВЕЩНЫХ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

1. Участие государства в вещных правоотношениях

Государство является субъектом  права собственности, в том числе  субъектом исключительного права  собственности (например, на недра).

Сделки от имени государства  при отчуждении государственного имущества в процессе приватизации осуществляются от имени Российского фонда федерального имущества.

Управление и распоряжение государственной собственностью осуществляются через Федеральное агентство  по управлению федеральным имуществом¹³. Имущество, составляющее собственность РФ, можно разделить на две группы. Первую группу составляет имущество, закрепленное за государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая часть имущества, не закрепленная за государственными предприятиями и учреждениями, составляет казну Российской Федерации или субъекта Федерации. Следует подчеркнуть, что действующее законодательство рассматривает казну не в качестве субъекта права, а только как часть государственного или другого публичного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями, то есть как объект права. Таким образом, государство обладает на праве собственности имуществом, которое не передано в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным юридическим лицам. Это имущество состоит прежде всего из средств бюджета и является материальной базой для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях¹⁴.

Для управления этим имуществом создано специальное ведомство - Федеральное казначейство Российской Федерации, которое по поручению  Правительства и Министра финансов осуществляет операции со средствами федерального бюджета, принимает участие в обслуживании государственного внутреннего и внешнего долга страны, ведет учет государственной казны и т.д.

В это имущество входит помимо бюджетных средств и иное нераспределенное имущество, например природные ресурсы. В соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, государственную казну субъекта Российской Федерации.

Что касается государственного имущества, переданного в хозяйственное  ведение, то право собственности  на него осуществляется государством скорее формально. Порядок взаимодействия различных государственных органов  между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован. Для государственных унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен¹⁵.

В частности, руководители государственных унитарных предприятий  бесконтрольно управляют финансовыми  потоками этих предприятий, в том  числе самостоятельно принимают  решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Под правом оперативного управления понимается право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданием собственника и назначением имущества.

Субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия и учреждения. Объектами права оперативного управления является имущество, закрепленное собственником за казенными предприятиями и учреждениями, а также имущество, приобретенное в процессе производственной деятельности¹⁶.

По объему правомочий право оперативного управления уже, чем право хозяйственного ведения. Так, свои правомочия казенные предприятия и учреждения осуществляют в пределах, установленных законом и собственником. В частности, казенные предприятия вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом лишь с согласия собственника этого имущества, однако казенное предприятие по общему правилу вправе самостоятельно реализовать производимую им продукцию. Что касается учреждений, то они не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Однако если учреждению предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью, то учреждение имеет право свободно распоряжаться полученными доходами, а также имуществом, приобретенным на эти доходы.

Контроль собственника над имуществом, переданным в оперативное  управление, в большей степени  формализован. Имущество учреждению должно передаваться на основании акта приемки-передачи имущества. Именно с момента подписания сторонами такого акта фактически и возникает право оперативного управления имуществом у учреждения. Денежные средства зачисляются уполномоченным органом на текущий счет организации. Таким образом, имущество фактически выбывает из всадения собственника и переходит к учреждению.

Правомочие пользования  в силу установленных законодательством  норм должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности и целевым назначением имущества¹⁷.

Что касается целей деятельности организаций, то они определяются специальным законодательством и уставом учреждения. Вместе с тем на практике часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждению имущества. В этом случае у собственника в лице уполномоченного органа остается предусмотренное законом право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению.

Следует отметить, что  в некоторых правовых актах законодательно закреплено право учреждений на использование имущества не по назначению. Так, согласно ст. 47 Закона об образовании образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом.

К такой деятельности согласно п. 2 указанной статьи относится:

торговля покупными  товарами, оборудованием;

оказание посреднических услуг;

долевое участие в  деятельности других учреждений (в  том числе образовательных) и  организаций;

приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;

ведение приносящих доход  иных внереализационных операций, непосредственно  не связанных с собственным производством  предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

При этом учредитель вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она ведется в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу.

Следует отметить, что  действующее законодательство (в  отличие от прежнего) не разрешает сдавать образовательным учреждениям предоставленное им недвижимое имущество в аренду. На практике это приводило к большому количеству злоупотреблений, что, очевидно, и стало причиной изменений в законодательстве.