Проблемы развития исполнительного производства

Основные направления развития исполнительного производства были заложены в проекте Концепции развития судебной системы Республики Казахстан. Определяя создание механизма по обеспечению своевременного и качественного исполнения судебных решений как одну из приоритетных задач, проект концепции предусматривал внесение изменений в действующее законодательство, обеспечивающее исполнение судебных решений через установление реальных механизмов ответственности и соответствующие процедурные меры реализации норм об ответственности за неисполнение решений в отношении должников, должностных лиц государственных органов и судебных исполнителей Концепция развития судебной системы Республики Казахстан. Проект. «Юри-дическая газета», 2001, 8 авг..

Определенную пищу для дальнейших размышлений на тему развития исполнительного производства добавил недавно принятый Закон о внесении изменений и дополнений в законодательные акты по вопросам прокурорского надзора. Данный закон в целом ограничился введением нового института принудительного исполнения актов прокурорского реагирования и введением новых норм об ответственности за их неисполнение Закон Республики Казахстан «О вне-сении изменений и дополнений в некото-рые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора. «Казахстанская правда», 2002, 16 авг..

Однако задача не в том, чтобы устраивать конкуренцию норм об ответственности: за неисполнение чьих актов - судебных или прокурорских - будет установлена более жесткая ответственность. Пора осознать, что развитие института ответственности, его установления, определения рамок, разработки механизма является лишь одним звеном большой реформы, которая предстоит в сфере исполнения судебных постановлений. Важную роль в решении вопросов развития исполнительного производства призвана сыграть недавно опубликованная Концепция правовой политики Республики Казахстан, одобренная указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года Концепция правовой политики Респуб-лики Казахстан. Одобрена Указом Пре-зидента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года. «Юридическая газета»,2002, 2 октября..

Соглашаясь в целом с изложенными в разделе 3 концепции перспективами развития судебной системы, хотелось бы остановиться на отдельных предложениях, реализация которых вызывает много вопросов.

Так, из концепции следует, что необходимо создать структурные подразделения Комитета по судебному администрированию на уровне районного звена.

Таким образом, коренного реформирования системы исполнительного производства, на мой взгляд, опять не предвидится, так как исполнительное производство остается в структуре Комитета по судебному администрированию, изначально созданного для удовлетворения материально-технического и иного обеспечения судебной системы.

Вопрос выделения исполнительного производства в отдельную самостоятельную организацию, считаю, является вопросом принципиальным как с теоретической, так с практической точки зрения.

Исполнение судебных постановлений не входит в функцию администрирования, очерченную в концепции достаточно четко как решение задач по организационному и материально-техническому обеспечению деятельности судов. Наоборот, исполнение актов судебных органов является самостоятельной и очень важной функцией судебной системы, которая нуждается в своем обособлении и организационном оформлении. Служба исполнительного производства имеет не только свои определенные задачи деятельности, но и должна быть наделена полномочиями, способствующими их успешному выполнению, такими как проведение дознания по преступлениям, направленным против правосудия; производство розыска должника и его имущества; применение мер принудительного характера при исполнении санкций имущественного характера на основании судебных постановлений.

Очевидно, что эти полномочия ни к чему государственному органу, который призван обеспечить судам достойную материально-техническую базу, создать условия для отправления своевременного и справедливого правосудия, поддерживать порядок и безопасные условия для деятельности суда и других участников процесса.

Оставление исполнительного производства в структуре Комитета по судебному администрированию, по существу, есть смешение различных функций и задач государственных органов и приведет к громоздкости аппарата за счет увеличения штатов, необходимых для эффективной работы, надлежащего осуществления разнообразных видов деятельности.

Дальнейшее развитие исполнительного производства в рамках одного органа по судебному администрированию, на мой взгляд, рано или поздно выявит искусственность такого объединения и необходимость реформирования данной структуры.

В концепции предлагается также совместить и организационно обозначить в единой системе деятельность судебных исполнителей и приставов.

Целесообразность объединения в едином органе служб исполнителей и приставов также вызывает сомнения. Данная модель взята из опыта соседней России, где существует единая служба судебных приставов-исполнителей. Однако большая прогрессивность и эффективность российского варианта исполнительного производства обусловлена не объединением двух различных служб, а конструктивным решением российским законодателем вопроса повышения статуса судебного исполнителя, предоставления ему широких полномочий, достаточных для надлежащего осуществления своих функций. Если бы наши судебные исполнители были бы наделены такими же полномочиями, а не зажаты в узкие рамки морально устаревшего Закона «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей», то многие вопросы и недостатки сегодняшней исполнительской службы были бы сняты.

О необходимости повышения статуса судебных исполнителей говорится много. Однако в концепции этот вопрос мыслится не иначе, как через усложнение структуры государственного органа, а именно - объединение со службой судебных приставов, имеющей совершенно иные цели и задачи по поддержанию порядка в судебном заседании, охране здания судов, судей и других участников процесса, содействию суду в выполнении процессуальных действий. Вот эта функция действительно напрямую связана с «иным обеспечением деятельности судов» и относится к компетенции Комитета по судебному администрированию.

Еще один довод против объединения судебных исполнителей и судебных приставов в единую структуру. В России, где этот вариант уже апробирован, юридическая общественность и судейский корпус давно и настоятельно предлагают законодательно решить вопрос о выделении судебных приставов из единой службы судебных приставов-исполнителей Материалы 5 Всероссийского съезда судей. «Российская юстиция», 2002, №11,2001, №1-4; Серков П. Судебных приста-вов передать в штат судебных департа-ментов. «Российская юстиция, 2002, №11. с.25-26.. Достаточно сказать, что 5-й Всероссийский съезд судей в ноябре 2000 г. принял отдельное постановление о необходимости осуществить передачу службы судебных приставов в ведение судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации Постановления 5 Всероссийского съез-да судей. «Российская юстиция», 2001.№2, с.2-7..

Думаю, что следует внимательно отнестись к опыту других государств, как положительному, так и отрицательному, чтобы не повторять допущенные кем-то ошибки и не внедрять то, что не оправдано практикой.

Поэтому считаю, что изложенный в концепции вариант усиления исполнительного производства путем соединения двух различных служб не самым удачным ни с организационной стороны, ни с точки зрения перспективы дальнейшего его развития.

Кроме того, из концепции следует, что судебных исполнителей и приставов предложено объединить под «одной крышей» Комитета по судебному администрированию, что является в корне неправильным с позиции специального назначения органа администрирования.

Таким образом, данные предложения концепции при выборе варианта организации и развития исполнительного производства в недостаточной степени учитывают функциональный подход, определение компетенции государственных органов, действующих в рамках судебной системы.

Другой очень важный момент - это предложение концепции о законодательном расширении применения процессуального судебного контроля за исполнением судебных решений. Необходимость его вытекает из того, что суд, вынесший постановление, не должен отстраняться полностью от его исполнения.

Дело здесь не только в авторитете суда, на котором отрицательно сказывается неисполнение судебных актов. Важно здесь то, что процесс защиты нарушенного права остается без своего завершения, не доводится до конца, а деятельность суда без исполнения теряет, по существу, свой смысл.

Поэтому в концепции совершенно логично вопросы исполнительного производства не оторваны от судов, а органично рассматриваются в рамках развития всей судебной системы.

Следует поддержать правильный тезис о процессуальном характере судебного контроля за исполнительным производством. Тем самым пресекается попытка вернуться к существовавшему в советские времена варианту отношений судов с судебными исполнителями. Тогда суды буквально опекали судебных исполнителей с момента назначения их на должность до утверждения выносимых судебным исполнителем постановлений и несли ответственность за состояние исполнительного производства. На судей фактически была возложена обременительная функция управления процессом исполнения судебных решений.

Считаю, что организационный контроль за деятельностью судебного исполнителя является делом не суда, а соответствующего государственного органа, должностным лицом которого является судебный исполнитель.

Вместе с тем, на мой взгляд, концепция не содержит никаких предложений относительно направлений, форм, порядка осуществления судебного контроля.

Поэтому в развитие этой идеи концепции предлагаю следующее.

Вначале хотелось бы отметить, что в настоящее время суды осуществляют определенный контроль за исполнением судебных решений. В частности, в Гражданском процессуальном кодексе Республики Казахстан имеется статья об отсрочке и рассрочке исполнения решения суда, изменении способа и порядка его исполнения Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 июля 1999 г.«Ведомости Парламента Республики Ка-захстан». 1999, №18, с. 644.. Согласно статье 25 Закона «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» исполнительные действия в выходные и праздничные дни, в ночное время допускаются с разрешения суда Республика Казахстан. Закон «Об ис-полнительном производстве и статусе су-дебных исполнителей». «Ведомости Пар-ламента Республики Казахстан», 1998,№13, с. 195.. Однако случаи применения данных статей немногочисленны, и этого явно недостаточно для полноценного судебного контроля за исполнительным производством.

Зато в ныне действующем Законе «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» много норм, которые препятствуют или тормозят исполнение судебного постановления и завершение исполнительного производства. Это статьи о приостановлении, прекращении исполнительного производства, возвращении исполнительного документа. Согласно статье 22 указанного закона постановления судебного исполнителя по данным вопросам утверждаются старшим судебным исполнителем. Данные постановления могут быть обжалованы взыскателем в суд.

Сам по себе перечень оснований для совершения указанных действий нуждается в пересмотре и существенной переработке, как во многом не соответствующий требованиям закона и потребностям практики. Кроме того, указанные полномочия судебных исполнителей существенным образом влияют на права участников исполнительного производства. Поэтому необходимо обсудить вопрос о том, чтобы суды, акты которых исполняются, проверяли обоснованность использования судебными исполнителями предоставленных им прав и утверждали их постановления по данным вопросам. Тем самым можно предупредить случаи необоснованного ущемления прав взыскателей, волокиты, вынужденного обращения в суд с жалобами на действия судебного исполнителя.

Например, при возвращении исполнительного документа на основании, что по указанному взыскателем адресу должник не проживает или не работает, либо не находится его имущества (статья 21 закона), суд мог бы проверить законность и обоснованность возвращения исполнительного документа, а также принимались ли судебным исполнителем исчерпывающие меры по розыску должника и его имущества, описи, аресту и реализации найденного имущества должника.

Далее следует решить вопрос о передаче судам права давать санкцию на проведение судебным исполнителем отдельных действий. Так, в настоящее время арест на деньги и другое имущество должника, находящееся в банках или организациях, осуществляющих отдельные виды банковских операций, налагается судебным исполнителем только с санкции прокурора (статьи 10, 34, 38, 40 Закона «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей»).

Одновременно следует решить вопрос о порядке получения судебным исполнителем сведений, составляющих налоговую, таможенную, банковскую тайну. В настоящее время судебный исполнитель не указан в числе лиц, имеющих право получения такой информации, что отрицательно сказывается на оперативности исполнительных действий. Здесь можно предложить установить самостоятельный доступ судебного исполнителя к указанным сведениям на основании имеющегося возбужденного исполнительного производства либо предусмотреть необходимость получения санкции суда. В любом случае в ныне действующее налоговое, таможенное, банковское законодательство следует, безусловно, внести соответствующие изменения Таможенный кодекс РК от 5.04.2003 года. «Казахстанская правда» от 11.04.2003; Кодекс Республики Казахстан от 12 июня 2002 г.; «О налогах и других обязательных платежах в бюджет». «Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2001, №11-12, с. 168; Республика Казахстан. Закон «О банках и банковской деятельности«Ведомости Парламента Республики Казахстан», 1995, № 15-16, с. 106..