Теоретико-методологічні основи бюджетування в Україні

Критерієм у розподілі фінансових ресурсів між рівнями влади має стати  обсяг обов'язків щодо фінансування тих чи інших сфер, які покладаються на центральну, регіональну та місцеву владу. Таким чином, розподілові фінансових ресурсів між рівнями влади, має передувати розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням, між центральною, регіональною і місцевою владами. Саме завдяки цьому буде покладено край нинішній практиці бюджетних "торгів" між центром і регіонами, практиці, по суті, окремих стосунків Києва з кожним регіоном, залежно від того, яку політичну вагу має та чи інша територія та її керівник у державі.

Реформуванню  підлягає існуюча податкова система  України. Слід значно зменшити частку в системі загальнодержавних  податків і збільшити частку місцевих та регіональних податків. Подальший  розвиток податкової системи України  має передбачати розширення повноважень  місцевих та регіональних органів влади  в сфері запровадження місцевих та регіональних податків. Саме за таких  умов може бути оподаткована "тіньова  економіка", послаблений податковий тиск на тих платників податків, які їх сьогодні дисципліновано сплачують. Першим кроком у реформуванні податкової системи могло б стати прийняття Закону України "Про місцеві податки і збори", згідно з яким запроваджувався б новий порядок зарахування до місцевих бюджетів місцевих податків і зборів. Доцільно встановити, що місцеві податки і збори не враховуються при визначенні нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до бюджетів місцевого самоврядування. Одночасно слід встановити, що місцеві податки і збори використовуються виключно на видатки розвитку. Це заохочуватиме органи місцевого самоврядування розширювати власну доходну базу.

Слід  розробити нову правову базу фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. Вона має передбачати, що органи місцевого  самоврядування складають два самостійних бюджети - поточний та бюджет інвестицій і розвитку. Бюджет інвестицій і розвитку має формуватися за рахунок місцевих позик, кредитів, інвестиційних трансфертів та частини податкових надходжень. Слід встановити, що використання коштів бюджету інвестицій на поточні потреби забороняється. Слід створити умови для участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах. Потрібно законодавче врегулювати питання створення ринку комунальних цінних паперів. Доцільно розробити та прийняти закони України "Про фінансові основи місцевого самоврядування", "Про правовий режим майна комунальної власності", "Про унітарні державні та комунальні підприємства", "Про державні та комунальні землі" та інші акти.

Про ідеологію  реформи бюджетної системи. Основною метою є скасування принципу єдності бюджетної системи України та перехід до автономного функціонування центрального, регіональних та місцевих бюджетів і на цій основі фінансове забезпечення функцій, які покладені на центральну, регіональну та місцеву влади. Кожна з ланок влади має функціонувати на основі власної доходної бази. Це покладе край ідеології утриманства, яка сьогодні побутує, створить умови для розвитку засад бюджетного самофінансування як у центрі, так і на місцях.

Практична реалізація запропонованих заходів щодо реформування бюджетної системи неможлива без переосмислення окремих положень 143-ї статті Конституції України щодо порядку формування та ролі обласних і районних бюджетів, які, з нашої точки зору, суперечать в цілому конституційним гарантіям розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Основними завданнями мають стати:

по-перше, планування видатків бюджету на основі реального прогнозу доходів бюджету  та оптимального розміру дефіциту бюджету  виходячи з безпечної тенденції  стану державного боргу;

по-друге, приведення законодавства щодо державних  зобов'язань у відповідність із спроможністю бюджету їх виконувати;

по-третє, прийняття пакету законодавчих актів, який охоплюватиме питання щодо процедур бюджетного процесу та базуватиметься на здійсненні адміністративної реформи;

четверте, прийняття законодавства, яке б  регулювало розподіл повноважень та відповідних фінансових ресурсів між  центральним та місцевими органами влади, формування місцевих бюджетів та їх взаємовідносини з державним бюджетом на основі адміністративної реформи та, зокрема, реформи місцевого самоврядування;

п’яте, складання бюджету з урахуванням бюджетної стратегії на кожні три роки; шосте, забезпечення прозорості та публічності бюджетного процесу;

шосте, необхідно  мати повну інформацію про всі  грошові кошти, якими володіють  бюджетні установи, з метою їх аналізу  для раціонального використання бюджетних коштів.

Одним із основних завдань має стати - досягнення більшої прозорості бюджетного процесу (тобто відкритості перед громадськістю  щодо реалізації бюджетної політики). Це необхідно з метою: підвищення розуміння бюджету та довіри з  боку громадськості до діяльності державних  органів влади, що в кінцевому  підсумку сприятиме більшій підтримці  нею найбільш раціональних заходів  щодо бюджетної політики; підвищення ефективності бюджетного процесу, яке  досягатиметься за рахунок врахування зважених критичних оцінок з боку політиків, незалежних експертів та інших зацікавлених осіб щодо розв'язання бюджетних проблем та відповідної  мінімізації допущення прорахунків  в майбутньому; використання деталізованих  показників та забезпечення повноти  інформації щодо бюджету сприятиме  більш якісному проведенню аналізу  та оцінок бюджету, здійсненню більш  виважених та обґрунтованих заходів  бюджетного процесу, що в свою чергу  забезпечить підвищення ефективності бюджету; збільшення можливостей проведення порівнянності та аналогій з практикою  вирішення бюджетних питань в  інших країнах, і таким чином  максимально можливого використання їх позитивного досвіду для України.

Сприяти створенню ефективного бюджетного законодавчого поля, в тому числі  сприяти прийняттю поданого Кабінетом  Міністрів України до Верховної  Ради проекту Закону України "Про  бюджетний устрій та бюджетний процес" та розробити законопроект про складання  і виконання місцевих бюджетів та системи формування міжбюджетних взаємовідносин.

Інший напрям такого розподілу спричинений специфікою обслуговування державних цільових фондів, які щороку включаються до складу бюджету, та існування інших  видатків, що здійснюються за рахунок  цільових надходжень. Практика планування, затвердження, виконання бюджету  та аналіз звітності про його виконання  за останні роки свідчить, що зазначені  категорії вимагають запровадження  окремих дещо відмінних від встановлених для бюджетних (загальних) видатків, процедур. Тобто, врахування особливостей їх походження, природи використання, ролі, що відведена їм у бюджетному процесі.

Таким чином, запропонований поділ бюджету повинен  забезпечити прозору, реальну систему  оцінки усіх джерел доходів і визначених пріоритетів їх витрат.

Загальний фонд бюджету буде включати: доходи бюджету, що не призначені на конкретну  мету, і є загальними ресурсами  бюджету; видатки бюджету, які здійснюються за рахунок загальних ресурсів бюджету; різницю між доходами та видатками  загального фонду бюджету. При цьому  надходження від здійснення запозичень, видатки на обслуговування боргу, виконання  державних гарантій і забезпечення зобов’язань включаються тільки до загального фонду бюджету. Доходи та видатки загального фонду іменуються, як загальні надходження та загальні видатки.

Спеціальний фонд державного бюджету формується за рахунок коштів державний цільових фондів, власних надходжень та спеціальних  видатків бюджетних установ та організацій. Також до спеціального фонду віднесені  за доходами та видатками: кошти, що надходять  від реалізації надлишкового озброєння, військової техніки, іншого майна Збройних Сил України, за виконані роботи, надані послуги, надання в оренду основних фондів та іншого майна Збройних Сил  України; збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; відрахування та збір на будівництво  та реконструкцію, ремонт, утримання  автомобільних доріг загального користування, збір на розвиток виноградарства, садівництва, хмелярства, плата за пробірування і клеймування виробів та сплавів із дорогоцінних металів, частина державного мита за видачу паспортів, що спрямовується на паспортизацію населення України, митні збори, фонд дотацій іншим бюджетам тощо.

Обов’язковою умовою функціонування спеціального фонду є те, що видатки здійснюються лише в межах коштів, одержаних на цю мету в даному фонді. Залишки в коштів на кінець року зараховуються на рахунки спеціального фонду (держаних цільових фондів та бюджетних установ та організацій по власних надходженнях) для проведення видатків в наступному році.

Реформа сукупних державних витрат повинна стати основою для реформування системи формування доходів бюджетів різних рівнів та визначити критерії кількісного розподілу фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи по вертикалі.

Реформа бюджетної системи та міжбюджетних взаємовідносин пов'язана із реформуванням  податкової системи України, зокрема переглядом структури та переліку державних податків, розширенням ролі та частки місцевих податків і зборів, запровадженням регіональних (обласних) податків і зборів. За рахунок цього мають бути створені передумови для радикального зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, зміни джерел формування дохідної бази цих бюджетів.

Наслідком цього має стати переведення  усіх ланок місцевих бюджетів на власну дохідну базу. Конкретний перелік  дохідних джерел окремих ланок місцевих бюджетів є темою спеціального дослідження і тут не розглядається. Необхідно ухвалити нову редакцію Закону України "Про систему оподаткування", Закони України "Про місцеві податки і збори", "Про фінанси місцевого самоврядування".

В процесі  реформи бюджетної системи і  міжбюджетних взаємовідносин в Україні  має бути розв'язана проблема державної  стандартизації бюджетних видатків. Це означає, що в межах усієї території України державні та громадські послуги мають надаватись в гарантованих обсягах і бути за якістю не нижчими, ніж в середньому по країні. Ось чому в законодавчому порядку слід визначити державні мінімальні соціальні стандарти державних і громадських послуг. Необхідно ухвалити Закон України "Про державні мінімальні соціальні стандарти". У зв'язку з цим ми повинні реалістично переоцінити окремі норми законодавства, які, як засвідчила практика, не виправдали себе. Це, зокрема, стосується так званого нормативного підходу до формування мінімальних розмірів місцевих бюджетів.

Що стосується обов'язкових завдань органів  місцевого самоврядування, то в їх межах ці органи мають надавати державні та громадські послуги на рівні не нижчому, ніж це буде передбачено державними мінімальними соціальними стандартами.

Переведення місцевих бюджетів на власну дохідну базу, запровадження державних мінімальних соціальних стандартів створять ситуацію, за якої частина органів місцевого самоврядування не матиме достатніх дохідних джерел для забезпечення обов'язкових завдань щодо надання державних і громадських послуг на рівні державних стандартів. Це пов'язано з об'єктивними причинами, зокрема такими, як нерівномірність розміщення продуктивних сил і податкової бази. Інша ж частина органів місцевого самоврядування навпаки матиме значний надлишок фінансових ресурсів, забезпечивши фінансування не тільки обов'язкових, а й факультативних завдань.

Реформа бюджетної системи і міжбюджетних взаємовідносин передбачає внесення суттєвих змін до основ організації бюджетного процесу в Україні. В першу чергу це стосується існуючого порядку затвердження бюджетів. Україна успадкувала порядок затвердження бюджетів, який склався в СРСР у ЗО-ті рр. Спочатку затверджується Державний бюджет України, в якому визначаються основні дохідні джерела зведених бюджетів областей. Потім затверджуються республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські міст Києва і Севастополя бюджети, де визначаються основні дохідні джерела міст обласного підпорядкування, районів, районів у містах Києві та Севастополі. Згодом затверджуються міські бюджети міст обласного підпорядкування та районні бюджети. Завершується цей процес затвердженням сільських, селищних бюджетів та бюджетів міст районного підпорядкування. Таку процедуру затвердження бюджетів інколи називають процедурою затвердження бюджетів "згори" "донизу".

Слід  зазначити, що подібна процедура  формування і затвердження бюджетів зараз не застосовується в жодній розвинутій країні. Затвердження бюджету центрального уряду і затвердження місцевих бюджетів - це складові двох самостійних бюджетних процесів. Враховуючи це, в ході реформи бюджетної системи і міжбюджетних взаємовідносин в Україні доцільно роз'єднати бюджетний процес, пов'язаний зі складанням, затвердженням і виконанням державного бюджету України, і відповідний процес, пов'язаний із формуванням місцевих бюджетів. Слід законодавче визначити строки затвердження місцевих бюджетів, конкретний термін щодо кожного з них має визначати відповідний орган місцевого самоврядування.

ВИСНОВКИ

В ході даної  роботи був проведений аналіз цілої  низки проблем, що стоять перед нашою  державою в галузі бюджету та бюджетної  системи України. Бюджет – складна  економічна категорія. Як категорія, державний  бюджет являє собою систему економічних  відносин, що складаються в суспільстві  в процесі формування, розподілу, та використання централізованого грошового  фонду країни, призначеного для задоволення  суспільних потреб. Важливою є роль бюджету у розподілі сукупного  суспільного продукту та національного  доходу. В бюджеті країни акумулюється значна частина знов створеної вартості – національного доходу, розподілюваного  і перерозподілюваного у відповідності  з ринковими законами суспільного  розвитку для забезпечення розширеного  відтворення та задоволення загальнодержавних  потреб.