Теоретико-методологічні основи бюджетування в Україні

Важливою  умовою успішного функціонування бюджетної  системи має стати поглиблення  реформи бюджетних відносин між  центральними та регіональними рівнями  влади на основі розмежування відповідальності за вирішення економічних і соціальних проблем країни та окремих адміністративно-територіальних утворень шляхом відповідного розподілу  державних видатків та доходів. Реалізація цього положення вимагає визначення розміру адміністративно-територіальних утворень. Це має здійснюватись з  урахуванням сукупності відносин щодо розподілу і використання фінансових ресурсів, створюваних на відповідній території, перерозподільних міжрегіональних процесів.

З метою  забезпечення загальнодержавної і  міжнародної порівнянності бюджетних  даних, створення єдиної інформаційної  системи зведення державних доходів  та видатків на всіх рівнях влади, здійснення належного контролю за ходом виконання  бюджетів, за своєчасним і повним надходженням платежів по видах доходів та платників, а також за цільовим використанням  коштів суворо в межах затверджених асигнувань була розроблена система  бюджетної класифікації.

Надмірна  централізація у витрачанні бюджетних  коштів, як і звуження фінансових можливостей  органів місцевого самоврядування, мають однакові негативні наслідки. Тут потрібна науково обґрунтована концепція розмежування доходів і витрат різних ланок бюджетної системи. Визначальними при її обґрунтуванні мають стати фактори ефективного витрачання коштів, посилення контролю з боку держави за господарською діяльністю суб’єктів підприємництва, встановлення залежності між розміром бюджетних витрат і результатами економічної діяльності в регіонах.

Нові  економічні відносини потребують змін і в бюджетній системі. Щодо вирішення  цієї проблеми існують різні підходи:

- зберегти бюджетну систему і бюджетний устрій до виходу з економічної кризи, щоб мобілізувати використання фінансів у державі з метою подолання кризових явищ за рахунок розвитку пріоритетних напрямків виробництва, стабілізації національної валюти;

- при збереження централізованої бюджетної системи надати право місцевим органам влади і управління розпоряджатися коштами, що надходять від комунальної власності підприємств через податки, регулюючи бюджети за рахунок загальнодержавних податків та доходів;

- надати самостійність місцевим бюджетам, консолідувавши у бюджеті України всі бюджети, що становлять бюджетну систему.

Розглядаючи питання стосовно збереження бюджетної  системи та бюджетного устрою, треба  зазначити, що в умовах переходу до ринкової економіки продовжуються  зберігатися затратні функції держави, супроводжувані спадом виробництва, інфляційними процесами і зменшенням доходів. Нестача коштів на фінансування соціально-культурної сфери, будівництво, оборону та інші заходи у державному бюджеті поповнюється за рахунок кредитів Національного  банку та шляхом централізованого розподілу  коштів між ланками бюджетної  системи, що, безперечно є позитивним моментом. Негативним є те, що централізований  порядок складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, які входять  до бюджетної системи України, породжує в органах влади і всіх ланках управління споживацьке ставлення  до них і не стимулює їх діяльність на вишукання додаткових коштів у  господарствах областей, міст і районів. Саме місцеві органи влади й управління повинні розробляти відповідні заходи щодо поліпшення економічного стану  своїх сіл, селищ, районів, міст і  областей та вишукування можливостей  додаткового залучення коштів в  їх бюджети на підтримку діючих установ  охорони здоров(я, освіти, культури та фінансування інших заходів передбачених бюджетами. Адже якщо держава мобілізує  кошти для фінансування пріоритетних напрямів економічного розвитку, вона не може достатньо забезпечувати  позики, субвенції і субсидії місцевим бюджетам, і останні змушені будуть скорочувати видатки за рахунок  мережі установ культури, освіти, охорони здоров’я, що дуже небезпечно.

Реформування  спонукає органи місцевої влади і  управління до розробки невідкладних заходів щодо пошуку засобів для  фінансування інфраструктури. З Державного бюджету місцевим органам влади  та їх бюджетам виділяється мінімум  допомоги.

Прийняття консолідованого бюджету, до складу якого входять усі види бюджетів бюджетної системи, пов’язане із значним навантаженням на місцеві  органи влади і управління, вимагає  від них повної відповідальності за виконання бюджету. Позитивним у  консолідуючій схемі бюджету  є те, що бюджетна система спирається на економічно і юридично врегульовану сукупність Державного бюджету, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, селищних та сільських бюджетів. При цьому передбачається повна самостійність місцевих бюджетів і всіх їх ланок, зумовлена наявністю власних та закріплених доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання. Негативним моментом є те, що в умовах постійного скорочення виробництва і доходів повна самостійність місцевих рад при формування бюджетів ще більше поглиблює кризові явища в економіці регіонів.

У ринкових умовах бюджет є основним інструментом державного регулювання соціально-економічних  процесів. Надходження до бюджету  безпосередньо залежить від стану  виробництва. Звичайно, одним із важелів  досягнення цього має бути ефективна  податкова система.

Система оподаткування має забезпечити  оптимізацію структури розподілу  та перерозподілу національного  доходу. Реформування податкової системи  має базуватися на принципі збереження доходної частини бюджету і забезпечення обов’язковості та рівнонапруженості  у сплаті податків усіма юридичними і фізичними особами, недопущення  будь-яких проявів дискримінації  до окремих платників або категорій  платників податків, а також стосовно оподаткування товарів вітчизняного чи іноземного виробництва.

У свою чергу  можливість утримувати соціальну сферу, забезпечувати соціальний захист населення  залежить від стану надходжень до бюджету. Формування доходної та видаткової частини бюджету пов’язане з  основними макропоказниками економічного і соціального розвитку України.

Особливої актуальності набувають сьогодні питання, пов’язані з розширенням бази і прав місцевих органів влади  щодо формування доходів своїх бюджетів за рахунок місцевих податків та зборів. З цією метою необхідно переглянути  чинне законодавство про місцеві  податки та збори, розширити коло об’єктів оподаткування, встановити перелік  місцевих податків, обов’язкових до сплати на всій території України.

У зв’язку  з цим хотілося зупинитись на тих  проблемах, без розв’язання яких неможливо говорити про стабілізацію у бюджетній сфері, про економічний  розвиток взагалі.

Відсутність належного законодавчого регулювання  бюджетних правовідносин та механізму  відповідальності за порушення бюджетного законодавства викликає цілий ряд  негативних соціально-економічних  наслідків. Серед найнегативніших  вплив мають:

постійне  недовнесення протягом останніх років  належних державному бюджету платежів і у зв’язку з цим недофінансування або затримка у фінансуванні окремих  видів видатків;

відсутність правового регулювання відповідальності розпорядників бюджетних коштів у випадках взяття зобов’язань, що перевищують обсяг виділених  їм асигнувань;

послаблення контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів, що призводить до численних порушень, а відтак до втрат державних коштів;

неповне відображення в бюджеті доходів, які одержують бюджети установи, органи виконавчої влади від використання власності й здійснення позабюджетної  діяльності, що створює систему неконтрольованості у використанні державних коштів і майна.

Наша  країна має потребу в сильному державному бюджеті, оскільки він повинен  істотно впливати на економічний  розвиток усіх регіонів, мати реальні  інвестиційні зв’язки із народним господарством, забезпечувати регіональну  стратегію економічного розвитку країни.

На сьогоднішній день актуальною є проблема бюджетних  взаємовідносин. Послідовна реалізація механізму міжбюджетних відносин нині ускладнюється браком бюджетних  коштів. Бюджетна практика розвинутих країн свідчить, що кожній з них  не вдавалося забезпечити розмежування доходів між ланками бюджетної  системи якимось одним способом, завжди застосовувалась їх комбінація.

Наші  законодавці при формуванні чинної податкової системи не мали чітко  сформульованих принципів розмежування доходів між бюджетами рівнів. У результаті незрозумілими є  причини, що зумовлюють віднесення податків, зборів та інших обов’язкових платежів до тієї чи іншої групи.

Першим  важливим кроком в удосконаленні  системи бюджетних відносин має  бути закріплення відповідальності за фінансування різних видів державних  витрат і формування нормальних взаємовідносин із виконання видаткової частини  бюджету.

Перебудова  бюджетної системи стосується не лише взаємовідносин між державними та регіональними бюджетами, а й  відносин бюджетів вищестоящого рівня  до бюджетів нижчого рівня.

Кошти місцевих бюджетів - основа фінансової бази органів  місцевого самоврядування. Однак  у більшості випадків вони не можуть забезпечити ефективного впливу цих органів на соціально-економічні процеси.

Однією  з проблем у бюджетній сфері  залишається питання державних  видатків. Ще недостатньо зроблено змін щодо змісту, спрямування бюджетних  видатків, методології їх планування і фінансування.

2.2. Аналіз бюджетного процесу в Україні

Законодавчо компетенція місцевих органів влади  в галузі бюджетного процесу визначається Конституцією України, Законом України  “Про бюджетну систему України” та іншими законодавчими і нормативними актами.

Відповідно  до Закону України “Про бюджетну систему” бюджетний процес - це встановлений законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів та їх виконання. Це також організація  контролю за виконанням бюджетів та затвердження звітів про їх виконання.

Від початку  складання бюджету до затвердження звітів про їх виконання весь бюджетний  процес проходить під контролем  Верховної Ради України та місцевим органів самоврядування. Це дає можливість дисциплінувати роботу всіх органів  управління, які пов’язані з бюджетним  процесом.

Велика роль у бюджетному процесі  відводиться бюджетному плануванню, яке охоплює складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження, оскільки від правильного визначення планових показників бюджету залежить і якість його виконання.

У відповідності  із цим перед бюджетним плануванням  ставляться наступні завдання:

-найбільш повно виявити резерви у галузях народного господарства і спрямувати їх на виконання плану економічного та соціального розвитку;

-забезпечити виконання плану економічного і соціального розвитку необхідними бюджетними коштами з дотриманням оптимальних фінансових пропозицій;

-визначити обсяг доходів за окремими джерелами і загальний обсяг доходів бюджету з урахуванням резервів їх збільшення;

-визначити видатки  бюджету за всіма підрозділами бюджетної класифікації і загальний обсяг видатків з урахуванням економного, ефективного і раціонального використання бюджетних коштів;

-раціонально розподілити видатки державного бюджету між окремими ланками бюджетної системи і забезпечувати бюджети нижчого рівня;

-утворити державні матеріальні та бюджетні резерви.

Виконання визначених завдань можна забезпечити  шляхом дотримання таких основних принципів, як:

-тісний взаємозв’язок бюджету з програмою економічного та соціального розвитку;

-центральне місце бюджетного планування;

-директивний і цільовий характер бюджетних призначень;

-повнота бюджету;

-демократичність;

-збалансованість доходів і видатків;

-наявність резервів у кожній ланці бюджетної системи.

Згідно  Закону України “Про бюджетну систему  України” розрізняють такі етапи  бюджетного процесу:

-складання проекту бюджету;

-розгляд бюджету;

-затвердження бюджету;

-виконання бюджету;

-складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

Законодавство України з питань місцевого самоврядування визначили компетенцію місцевих органів влади щодо складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів. Ст.10 Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і  регіональне самоврядування” встановлює, що сільські , міські (крім Київської  і Севастопольської) Ради народних депутатів у межах своєї компетенції  самостійно, без втручання державних  органів розробляють, затверджують і виконують свої бюджети.

Ухвалена  у 1996 р. Конституція України ст. 143 встановила, що територіальні громади  села, селища, міста безпосередньо  або через утворенні ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання.

Згідно  Закону України “Про бюджетну систему  України” Кабінет Міністрів України  доводить до місцевих рад та їх виконавчих органів інструктивні листи про  порядок складання розрахунків  до проектів бюджетів на наступний  рік. Виконавчі органи Автономної республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя  надають інструкції щодо розробки проектів бюджетів виконавчими органами рад  нижчого рівня.

У разі незбалансованості  доходів і мінімально необхідних видатків бюджетів сільських, селищних Рад народних депутатів, бюджетів районів  та міст виконавчі органи місцевих Рад народних депутатів подають  необхідні розрахунки для обґрунтування  нормативів відрахувань від регулюючих доходів, розмірів дотацій, дані про  зміни складу об’єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню.

Мінімально  необхідні видатки обчислюються за єдиними або груповими мінімальними соціальними і фінансовими нормами  та нормативами, встановленими вищими органами виконавчої влади на основі діючих законодавчих актів, з урахуванням індексу інфляції в межах фінансових можливостей держави та відповідних адміністративно-територіальних одиниць.