Состояние и перспективы развития государственных заимствований России на современном этапе

В-третьих, нельзя исключать и реализацию сценария, при котором в планируемом  периоде Россия может лишиться одного из важнейших факторов финансовой стабильности – «подушки безопасности» в виде Резервного фонда. Его объем, ожидаемый  к 1 января 2014 г., составит 3,2 трлн. руб., при условии, что цена на нефть  в 2012 году не опустится ниже 97 долл. США за баррель, а пополнение  в 2013 г.  составит  373,4  млрд. руб. Однако в случае  развития макроэкономической ситуации в 2013 году по худшему сценарию, не только не удастся достичь планируемых  объемов Резервного фонда, но и придется направлять на выполнение в 2013 году расходных  обязательств как чистые поступления  от заемных источников,  так и  значительные средства из самого Резервного фонда вплоть до его полного исчерпания. Отсутствие «подушки безопасности»  существенно повысит уязвимость государственного бюджета, приведет к  росту стоимости заимствований  и, следовательно, к увеличению расходов на обслуживание госдолга.

В-четвертых, согласно расчетам, в случае развития негативного сценария, при котором  цена на нефть упадет до 60 долл. США  за баррель и останется на этом уровне в течение года, дефицит  федерального бюджета превысит 5,5% ВВП. Это потребует изыскания дополнительных источников его финансирования.

В условиях реализации неблагоприятного сценария основным источником покрытия дефицита федерального бюджета станут госзаимствования. Принимая во внимание, что объемы последних  уже установлены на  достаточно  высоком уровне, речь идет о накоплении существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, со значительным ухудшением для Российской Федерации, как суверенного  заемщика, финансовых условий заимствований на рынках капитала и резким ростом долговой нагрузки на федеральный бюджет, а, при самом негативном развитии событий, о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах на приемлемых условиях. [18]

В 2013 году внутренний государственный долг увеличился в 1,7 раза по сравнению с 2011 годом.[Таблица 3.3]

Таблица 3.3 - Динамика и структура внутреннего госдолга РФ

Наиболее  значимый вклад в увеличение государственного внутреннего долга вносят государственные  ценные бумаги, номинальная стоимость  которых указана в валюте Российской Федерации (ОФЗ/ГСО). Доля ценных бумаг  в общем объеме государственного внутреннего долга Российской Федерации будет повышаться с 78,7 % на начало 2011 года до 81 % на начало 2013 года.

В 2011 – 2013 годах  наблюдается значительный рост государственного внутреннего долга по государственным гарантиям Российской Федерации. Объем государственных гарантий в 2013 году увеличился в 2 раза  по сравнению с 2011 годом.

На рынке  государственных ценных бумаг за последние годы произошли позитивные изменения: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено  доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование  рынка государственных ценных бумаг. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось  полностью восстановить доверие  инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к значительному  увеличению ликвидности рынка и  объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Значительно улучшились качественные характеристики рынка:

1) снижен  уровень доходности по государственным  облигациям;

2) стратегия  формирования портфеля внутренних  обязательств, основанная на предложении  разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята  инвесторами;

3) значительно  увеличились ликвидность рынка  и ежедневный оборот по государственным  облигациям. [12]

Одним из негативных последствий внутренних государственных  заимствований является так называемый «эффект вытеснения частных компонентов  совокупного спроса». Его суть состоит  в следующем. Если правительство  выпускает облигации государственных  займов, номинированных в национальной валюте, то спрос на кредитные ресурсы  внутри страны возрастает, что приводит к увеличению средних рыночных процентных ставок (или их меньшему снижению, чем  могло бы быть в отсутствие государственных  заимствований). Если внутренние процентные ставки изменяются гибко (ситуация ограниченной иностранной мобильности капитала), то их увеличение (не снижение) может быть достаточно существенным для того, чтобы отвлечь значительные кредитные ресурсы от негосударственного сектора. В результате частные инвестиции, чистый экспорт и частичные потребительские расходы снижаются. Таким образом, рост долгового финансирования государственных расходов «вытесняет» все виды негосударственных расходов: снижается инвестиционный и потребительский спрос, а также чистый экспорт. [9]

Таким образом, такой фактор государственных заимствований  как низкий текущий уровень государственного долга требует постоянного мониторинга. Пока он позволяет проводить политику наращивания госзаимствований, не опасаясь кардинального ухудшения состояния  долговой устойчивости Российской Федерации. При развитии макроэкономической ситуации по сценариям, близким к утвержденному  прогнозу социально-экономического развития страны, в предстоящий период показатели долговой устойчивости Российской Федерации  останутся на относительно безопасных уровнях. При планируемых объемах  заимствований долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах параметров, позволяющих  надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга, будут сохранены  предпосылки для поддержания  суверенных кредитных рейтингов  на инвестиционном уровне.

Тем не менее, учитывая высокую зависимость российской экономики и состояния федерального бюджета от конъюнктуры мировых  сырьевых рынков, поддержание умеренной  долговой нагрузки является стратегической задачей. Ее решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного  преимущества нашей страны. Разумная заемная политика будет создавать  условия для роста возможностей в частном секторе, обеспечит  инвестиционную привлекательность  национальной экономики в целом. [17]

Государственная долговая политика в 2013-2015 гг. будет направлена на обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны. Одновременно будет решаться задача по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских корпораций и банков с крупной долей государственного участия.

Вне зависимости  от макроэкономических сценариев и  конъюнктуры рынков капитала в предстоящий  период государственная долговая политика будет направлена на обеспечение  способности Российской Федерации  осуществлять заимствования в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач. Решению  этой задачи будет способствовать регулярное присутствие России на рынках капитала, прозрачная и последовательная аукционная политика, постоянное и эффективное  информационное взаимодействие с инвестиционным сообществом, последовательное расширение круга инвесторов, заинтересованных в размещении средств в государственные  ценные бумаги Российской Федерации. [5]

Фактический объем государственных заимствований  будет определяться результатами исполнения федерального бюджета и конъюнктурой внутреннего и внешнего рынков. Накопленный  объем долговых обязательств будет  находиться в пределах, исключающих  значимое ухудшение долговой устойчивости Российской Федерации. Долговая политика будет направлена на повышение кредитных  рейтингов нашей страны и обеспечение  безусловной платежеспособности [21].

Эти решения  являются обоснованными не только по линии улучшения рынка государственного долга, но и по линии улучшения  социально-экономического состояния  страны и ее граждан. Снижение внешних  государственных заимствований  за счет увеличения внутренних, позволяет  избежать перекладывания долгов нынешних поколений на плечи будущих. Также  данная политика способствует укреплению национальной валюты и снижению экономической зависимости государства от ситуации на иностранных финансовых рынках.

Эффективное решение задачи по минимизации постоянно  растущих расходов, направляемых на погашение  и обслуживание государственного долга, а также расходов по управлению присущими  суверенным долговым обязательствам рисками  диктует необходимость перехода к практике применения так называемых активных операций с государственным  долгом. Их главное содержание состоит  в целенаправленном воздействии  на структуру задолженности (по срокам, используемым валютам и инструментам, процентным ставкам и т.п.). [11]

Опыт ряда зарубежных стран показывает, что  в данном контексте ключевое значение имеет создание подконтрольного  государству специализированного  рыночного института, обладающего  необходимым набором полномочий и кадровым потенциалом. Применительно  к нашей стране речь идет об ОАО  «Российское финансовое агентство» (РФА), политическое решение о создании которого было принято еще в 2008 г. Данному институт отводится, с одной стороны, роль «фронт-офиса», отвечающего за взаимодействие с инвесторами и другими участниками финансовых рынков. Его деятельность призвана формировать и поддерживать адекватное восприятие инвестиционным сообществом кредитного риска России. С другой стороны, в перспективе к РФА перейдут функции основного консультанта Минфина России по вопросам оптимизации структуры и снижению расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, минимизации процентных и валютных рисков федерального бюджета [20]

Реализация  долговой политики Российской Федерации  в 2013-2015 гг. будет осуществляться в соответствии со следующими целями:

1.Обеспечение  сбалансированности федерального  бюджета при сохранении достигнутой  в последние годы высокой степени  долговой устойчивости.

2.Поддержание  высокого уровня кредитных рейтингов  России инвестиционной категории  с перспективой создания предпосылок  для повышения рейтингов до  категории «А».

3. Дальнейшее  развитие национального рынка  государственных ценных бумаг.

4.Обеспечение  постоянного доступа Российской  Федерации и национальных корпоративных  заемщиков к внутреннему и  внешнему источникам заемного  капитала на приемлемых условиях, минимизация стоимости заимствований.

5. Поддержание  мерами политики безопасных тенденций  в сфере внешнего долга российского  корпоративного сектора, в том  числе ограничение притока спекулятивного  капитала («горячих денег») [5]

Программа реформирования управления государственными финансами, основываясь на международных принципах  так называемой «лучшей практики»  предусматривает следующие пути совершенствования системы управления государственным долгом Российской Федерации:

1. Принятие  долговых обязательств в объёмах,  не превышающих возможностей  бюджета по погашению и обслуживанию  обязательств исключительно из  доходов бюджета.

2. Различие  подходов к управлению долговыми  и условными обязательствами.

3. Организацию  учета консолидированного долга  РФ, включающего кроме долговых  обязательств РФ или муниципального  образования также:

а) просроченную кредиторскую задолженность бюджетных  учреждений;

б) финансовые обязательства государственных  и муниципальных предприятий, а  также предприятий с долей  собственности, принадлежащей субъекту или муниципальным образованиям, более 25%.

4. Определение  рисков, возможных в процессе  управления государственным долгом  и управление ими, с целью  устранения либо минимизации.

5. Публичное  раскрытие информации о прямых  и условных обязательствах РФ, главной задачей которого является  формирование хорошей кредитной  репутации администрации РФ на  рынке заимствований.

6. Построение  организационной структуры системы  управления долгом и условными  обязательствами в рамках единой  организационной структуры, которая  может существовать либо в  форме подразделения исполнительной  власти РФ, либо в форме специализированного  агентства, в зависимости от  сложности и объёма операций  по управлению долгом и условными  обязательствами [11].