2. Действующий
порядок бюджетного финансирования,
установленный БК РФ, характеризуется
наличием противоречий с действующим
законодательством об образовании,
а также внутренних противоречий,
недостатков и неясностей, усугубляющихся
практикой его применения. Это
снижает эффективность использования
бюджетных средств, приводит к
значительным трансакционным издержкам.
3. Нормативно-методическая
база бюджетного финансирования
образования в основном опирается
на документы и материалы, разработанные
для условий планово-директивной
экономики и отсутствия выраженного
дефицита бюджетных средств. В
современных условиях это порождает
ряд проблем, решить которые
не удаётся.
4. В
законодательной базе, определяющей
процедуру бюджетного финансирования
образования, отсутствует механизм,
позволяющий с единых позиций
решать возникающие частные вопросы финансирования,
руководствуясь единственным критерием
– целями, на достижение которых направляются
бюджетные средства. Такое положение обусловлено
принятой в настоящее время трактовкой
определения целевого характера использования
бюджетных средств, не связанного ни с
образовательным процессом, ни с его результатами,
а основанного исключительно на соблюдении
установленных сметных назначений в рамках
экономической бюджетной классификации.
5. Возможности
маневрирования ресурсами носят
ограниченный характер, связанный
с необходимостью строгого соблюдения
установленных бюджетных процедур.
Всё
это позволяет предположить, что
бюджетная (финансовая, экономическая)
политика государства (точнее, финансовых
органов) направлена в первую
очередь на учёт и контроль
бюджетных средств, а не обеспечение
деятельности сферы образования.
Конкретные
проблемы бюджетного финансирования в
рамках
основных
проблем:
1. В настоящее
время практически отсутствует
современная нормативно-методическая
база бюджетного планирования
и финансирования:
- не
принят закон о минимальных
социальных стандартах;
- не
разработаны нормативы государственных
затрат на оказание государственных
образовательных услуг;
- не
существует единых методологических
основ расчёта минимальной бюджетной
обеспеченности;
- не
разработаны необходимые методические
материалы по расчёту и обоснованию
потребности в бюджетном финансировании;
- отсутствуют
единые по России и ведомственные
методики распределения финансовых
ресурсов между бюджетополучателями.
Вместе
с тем государство несмотря на утверждённый
закон – Бюджетный кодекс РФ, решает в
каждые данный момент времени (финансовый
год), какой именно механизм бюджетного
финансирования применять в текущем году.
2. Организация
бюджетного процесса основана
на установленных Бюджетным кодексом
РФ таких временных рамках
подготовки, согласования, утверждения,
представления документов, которые
не учитывают следующие объективные
факторы:
- образовательные
учреждения расположены на всей
территории России, при этом далеко
не все из них имеют доступ
к современным средствам связи
и коммуникации (факс, электронная
почта, Интернет); почтовая связь
не обеспечивает получение и
предоставление необходимой информации
в установленные сроки. В связи
с этим часто возникают ситуации,
когда на исполнение поступают
документы, датированные прошедшим
периодом;
- главный
распорядитель бюджетных средств
не только доводит уведомления
о бюджетных обязательствах, но
и формирует и утверждает их,
что делает весьма проблематичным
получение уведомлений на местах
в установленные сроки;
- главный
распорядитель бюджетных средств
(министерство в Москве) утверждает
сметы доходов и расходов подведомственных
бюджетных учреждений. В течение
одного рабочего дня с момента
утверждения их сметы должны
быть представлены в казначейство,
что нереально, учитывая территорию
России;
- финансирование
начислений на оплату труда
(ЕСН) представляет собой дополнительную
«петлю» в движении бюджетных
средств: по существу деньги
следуют из бюджета через бюджетные
учреждения обратно в бюджет.
Единственное достоинство такого
процесса состоит в том, что
при использовании регрессивной
шкалы часть ЕСН можно направить
на другие виды расходов и
тем самым как бы дополнить
собственный бюджет учреждения
по статьям, не предусмотренным
сметой доходов и расходов.
3. Серьёзную
проблему представляет собой
действующий механизм использования
внебюджетных средств:
- внебюджетные
доходы в образовательное учреждение
поступают неравномерно в течение
года, что затрудняет не только
их годовое планирование, но и
планирование их расходов. Средства,
поступившие в конце отчётного
периода (квартала), могут остаться
на счёте и будут рассматриваться
как прибыль (и соответственно
облагаться налогами). При этом
расходы по этим средствам
могут быть произведены только
в следующем квартале. Это снижает
эффективность использования средств,
выдвигая на первый план не
рационализацию расходов и экономию
средств, а скорость их расходования
часто в ущерб эффективности
и результативности;
- необходимость
расходования поступающих доходов
немедленно по их получении
не позволяет накапливать средства
для решения проблем, например,
ремонта;
- доплаты
за счёт внебюджетных средств
сотрудникам, зачисленным на бюджетные
ставки, можно выплачивать только
из прибыли, в противном случае
в соответствии с Налоговым
кодексом РФ учреждению будет
предъявлено обвинение в нецелевом
использовании теперь уже внебюджетных
средств. Существует только один
выход: оформлять трудовые договоры
с работниками и в них указывать
объём работы сотрудника во
внебюджетной сфере учреждения.
В этом случае считается, что
оформлены трудовые отношения,
и понятие нецелевого использования
применено не будет.
4. Бюджетный
кодекс, предусматривая правила
учёта остатков бюджетных средств
на лицевых счетах бюджетополучателей
и изъятие их без возврата
в доход соответствующего уровня
бюджета, не учитывает реального
положения дел:
- средства
бюджета не всегда могут быть
использованы до окончания финансового
года по причине невыполнения
договоров подрядчиками и исполнителями.
В этом случае бюджетные средства,
предусмотренные для оплаты договоров,
должны сохраняться за бюджетным
учреждением;
- поставщиками
коммунальных услуг выставляются
счета по оплате по итогу
за прошедший период, средства
же на оплату планируются на
текущий период, что создаёт проблемы
по оплате услуг, предоставленных
в декабре;
- система
выплаты трансфертов не предусматривает
их получения населением в
конкретный момент времени, что
создаёт предпосылку для накапливания
неполученных денег на счетах
бюджетополучателей. Изъятие этих
средств как неиспользованных
недопустимо. Аналогичное положение
складывается и со средствами
на оплату труда, фактически
начисленные, но неполученные
по объективным причинам работниками
(депоненты), и с единым социальным
налогом.
3.2. Предложения по решению проблем бюджетного
финансирования.
1. Необходимо
упорядочить бюджетное законодательство,
в частности внести уточнения
в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие:
- передачу
права утверждения сводной сметы
доходов и расходов учреждения,
в том числе образовательного,
руководителю этого учреждения;
- включение
бюджетополучателей в процедуру
разработки бюджета. Это обусловлено
тем, что действующий порядок распределения
бюджетных средств, и установленное законодательством
требование перехода к нормативам финансирования
должны предусматривать объективно сложившиеся
особенности отдельных бюджетных учреждений,
образовательных, связанных с их профилем,
материальной базой, территориальным
расположением и др. факторами, которые
не могут быть в полной мере учтены главными
распорядителями бюджетных средств, составляющих
проект бюджета;
- пересмотр
срока доведения уведомлений
о бюджетных ассигнованиях до
бюджетных учреждений и его
увеличение до 30 дней с момента
утверждения сводной бюджетной
росписи расходов независимо
от уровня бюджета;
- доведение
уведомлений о бюджетных ассигнованиях,
объёмах доходов и расходов
и лимитов бюджетных обязательств
одной строкой;
- предоставление
права бюджетополучателям осуществлять
расходование средств бюджета
в пределах общей суммы финансирования,
самостоятельно определяя их
распределение по статьям экономической
классификации. При этом финансирование
также должно осуществляться
одной строкой, а не постатейно,
как это делается сейчас;
- корректировку
росписи расходов бюджета на основе
фактически произведённых расходов в
соответствии с кодами бюджетной классификации,
предоставленными в бухгалтерском отчёте
за конкретный отчётный период;
- передачу
утверждённой сметы доходов и
расходов в течение одного
дня со дня её получения
бюджетным учреждением или со
дня её утверждения руководителем
организации (если такое право
ему будет предоставлено);
- компенсацию
по решению судебных органов
морального и материального ущерба
бюджетному учреждению казначейством
в размере, превышающем размер
недофинансирования, повлекшего указанный
ущерб;
- сохранение
за бюджетным учреждением остатка
средств, обоснованно образовавшегося
по состоянию на 31 декабря текущего
года на счёте бюджетного учреждения;
наделение руководителя бюджетного
учреждения правом на установление
порядка, сроков и целевого
назначения расходования этого
остатка, включая составление
учреждением отдельной сметы
расходования этих средств.
2. Необходимо
при определении объёмов бюджетного
финансирования образования на
очередной финансовый год руководствоваться
следующими принципами:
- общий
объём бюджетного финансирования
образования должен быть увеличен
в соответствии с положениями
Национальной доктрины развития
образования и программными документами
Правительства РФ, предусматривающими
опережающий рост бюджетных ассигнований
в эту сферу деятельности;
- в качестве
приоритетных статей экономической классификации,
по которым должно быть предусмотрено
увеличение по обоснованным расчётам,
необходимо выделить оплату труда, трансферты,
расходы на обеспечение учебного процесса,
комплектование библиотек, проведение
учебно-производственных практик, проведение
учебно-научных студенческих семинаров
и конференций, обеспечение учебными материалами
и пособиями и т.п., приобретение учебного
и научного и учебно-производственного
оборудования, капитальный и, особенно,
текущий ремонт. Необходимо также предусмотреть
увеличение расходов на оплату коммунальных
услуг. При этом финансирование должно
выделяться одной строкой.
3. Целесообразно
изменить подходы к бюджетному
финансированию капитального ремонта
и приобретения оборудования
для образовательных учреждений,
переведя эти расходы из раздела
14 «Образование» функциональной
классификации в федеральную
адресную инвестиционную программу
или формируемый в составе
бюджета бюджетный фонда развития
образования. Это позволит:
- обеспечить
концентрацию финансовых ресурсов
на действительно важных направлениях,
требующих значительных инвестиций;
- повысить
обоснованность проводимых работ,
осуществляемых закупок и т.д.
вследствие применения отработанных
процедур реализации инвестиционных
проектов и использования опыта специалистов
в этой области;
- обеспечить
правила взаимодополнения бюджетных
и внебюджетных ресурсов при решении единых
инвестиционных задач без нанесения финансового
урона учреждению.
4. Необходимо
отказаться от практики централизованного
планирования структурных и организационных
преобразований в сфере образования,
сделав основной упор на постепенный
запуск механизмов саморегулирования.
5. При
переводе стипендий в разряд
адресных социальных выплат следует
сохранить порядок их назначения
через образовательные учреждения,
т.е. через места фактического
нахождения учащихся, а не места
их проживания.
6. Целесообразно
отменить регрессию единого социального
налога для образовательных учреждений,
установив вместо этого сниженную
ставку данного налога.