Повышение эффективности бюджетного планирования в системе финансового планирования в РФ

Формирование бюджетной  системы, отвечающей федеративному  политическому и экономическому устройству России (политическому и  экономическому федерализму), является одним из важнейших условий укрепления российской государственности, экономической  и политической стабилизации. В основе этой системы должны лежать адаптированные к российским условиям общие для  государств с федеративным устройством принципы и механизмы бюджетно-налоговых взаимоотношений между различными уровнями власти. Совокупность таких принципов и механизмов принято обозначать понятием бюджетного федерализма.

Взаимосвязь между звеньями бюджетной системы федеративного  государства осуществляется через  механизм (организованную систему) межбюджетных отношений, основанный на сочетании  общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных  бюджетов. Составной частью механизма  межбюджетных отношений является система (механизм) бюджетного регулирования.

Сущность российского  бюджетного федерализма как концепция  бюджетного устройства заключается  в законодательно-нормативном установлении бюджетных прав и обязанностей трех сторон – федеральных, региональных и местных органов власти, а  также правил их взаимодействия, методов  частичного перераспределения бюджетных  ресурсов между звеньями бюджетной  системы, «прозрачности» межбюджетных отношений и процедур. Бюджетный  федерализм выражает те же отношения, на той же основе, что и федерализм в целом в части разграничения  бюджетных прав и полномочий, налогов  и расходов между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  федерации, между региональным и  местными бюджетами.

Таким образом, можно дать определение бюджетного федерализма  как отношений в государстве  с федеративным устройством между  федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов  федерации, а в соответствии с  этим внутри субъектов федерации  с органами местного самоуправления в части разграничения бюджетных  прав и полномочий, налогов, других доходов и расходов в мере, обеспечивающей единство общегосударственных интересов  и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований.

Межбюджетные отношения  – это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов  федерации и органами местного самоуправления по вопросам распределения доходных и расходных полномочий и перераспределения средств между различными уровнями бюджетной системы.

В настоящее время накопилось много проблем, как в доходной, так и в расходной составляющих общей системы межбюджетных отношений, и каждая из них заслуживает самостоятельного научного исследования.

Исследование проблем  содержания механизма межбюджетных отношений и бюджетного регулирования как формы реализации бюджетного федерализма необходимо начать с рассмотрения традиционных понятий, форм и методов функционирования межбюджетных отношений и бюджетного регулирования – минимально необходимых расходов, собственных, закрепленных и регулирующих доходов, отчислений от регулирующих налогов, переданных средств из бюджета вышестоящего уровня (дотаций, субвенций, трансфертов, средств по взаимным расчетам и т.п.).

Согласуясь с концепцией эволюционного реформирования межбюджетных отношений, направленной на укрепление бюджетного федерализма в России, на оптимизацию процесса налогообложения, сокращение встречных финансовых потоков  и повышение эффективности функционирования бюджетной системы, можно использовать комплекс соответствующих мер:

1. Существенное повышение  уровня собственных доходов субъектов  федерации и муниципальных образований,  сокращение на этой основе  сферы бюджетного регулирования;  законодательное закрепление новой  налоговой структуры на федеральном  уровне.

2. Оптимизация долевого распределения доходов от основных регулирующих налогов (налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и акцизов) между федеральным и региональными бюджетами, при которой может быть достигнута достаточная финансовая самостоятельность регионов и сокращение на этой основе размеров финансовой помощи из ФФПР.

3. Переход от единых  для всех регионов нормативов  отчислений от регулирующих налогов,  препятствующих выполнению последними в полной мере своей регулирующей функции, к дифференцированным нормативам, учитывающим особенности каждой территории.

4. Предоставление субъектам  федерации и органам местного  самоуправления определенных дополнительных  прав в области налогообложения,  не приводящих к множественности  налогов и сборов, в частности,  права субъектам федерации на  установление территориальной надбавки  в ограниченных пределах к  некоторым действующим налогам Это позволит не только получить стабильные источники доходов регионам и муниципалитетам, но повысить их заинтересованность в полном и своевременном сборе названных налогов.

5. Четкое законодательное  закрепление целей, задач и  условий использования средств Фонда развития региональных финансов с тем, чтобы он не превратился в своеобразный бесконтрольный резервный фонд Правительства РФ.

6. Принятие на федеральном  уровне специального закона о  бюджетных взаимоотношениях между  органами государственной власти  и органами местного самоуправления, регулирующего вопросы разграничения  полномочий между региональными  и местными властями, вопросы  их совместного ведения и т.п. (разработаны основные элементы  этого закона).

3.2 Совершенствование вопросов разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная  с 1991 года. К этому времени до образования  независимого российского государства  бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной  системы Советского Союза, которая  в свою очередь представляла собой  совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР. Распределение доходных поступлений  между бюджетами разных уровней  в общих чертах было следующим¹. В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи.

В бюджеты союзных республик  поступала часть налога на прибыль  предприятий и хозяйственных  организаций республиканского и  местного подчинения, подоходный налог  с колхозов, кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и  других общесоюзных доходов в  размере предусматриваемых в  законе о государственном бюджете  на соответствующий год и некоторые  другие платежи.

В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли  предприятий местного подчинения, трансферты из вышестоящих бюджетов.

Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований  заключался в утверждении их расходных  и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты  впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий, для каждой административно-территориальной единицы  существовали индивидуальные пропорции  распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.

В конце 1991 года Верховным  Советом РСФСР были приняты Законы «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР» и «Об основах налоговой системы  РСФСР», которые содержали основные принципы бюджетного федерализма.

Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере  построения бюджетной системы столкнулась  с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации  по привычке, унаследованной от советских  времен, вели борьбу за перераспределение  бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с  федеральными органами власти, а сильные  в финансовом отношении регионы  на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный  бюджет.

Степень бюджетной самостоятельности, которую получили региональные власти, оставалась весьма ограниченной, т. к. единственным показателем, на который они реально могли оказать влияние, являлись расходы региональных бюджетов. В то же время регионы не получили практически никаких прав по самостоятельной мобилизации доходов в бюджет, а финансовые департаменты региональных администраций находились в двойном подчинении – региональных властей и федерального Министерства финансов. Финансовая помощь региональным бюджетам в 1992–1993 годах осуществлялась в форме дотаций в случае, если доходов от собственных и регулирующих налогов оказывалось недостаточно для покрытия минимального необходимого бюджета, размер которого определялся в результате согласований между федеральными и региональными властями.

Новая Конституция РФ 1993 года и усиление позиций федеральных  органов власти сделали возможным  проведение в 1994 году реформы межбюджетных отношений, основной целью которой  была формализация вопросов распределения  доходов между федеральным и  региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. Кроме этого, были подписаны договоры о разграничении предметов ведения между Центром и субъектами Федерации – основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет, – которые позволили начать перечисление налогов, хотя и в меньших, по сравнению с остальными регионами, долях. Основными результатами проведенной реформы с точки зрения межбюджетных отношений стали, во-первых, образование в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были распределяться между субъектами Федерации согласно единой для всех методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов, а во-вторых, – попытка установления единых нормативов распределения федеральных налоговых поступлений между центром и регионами.

Серьезные изменения в  сфере экономической, финансовой и  бюджетной политики, начавшиеся в 1998 году, не оставили в стороне отношения  между бюджетами различных уровней. Финансовый кризис, увеличивший потребность  в мобилизации бюджетных доходов, подтолкнул правительство к поиску путей повышения эффективности  межбюджетных отношений.

Первые шаги в направлении  реформирования системы предоставления финансовой помощи регионам были сделаны  еще в процессе подготовки проекта  федерального бюджета на 1998 год. Результатом  этого явилось, во-первых, создание трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений  с участием представителей Правительства, Администрации Президента РФ и Федерального Собрания, а во-вторых, подписание Президентом указа по вопросам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации².

Содержащиеся в указе  положения были направлены главным  образом на нормализацию отношений  между федеральным и региональными  бюджетами, прекращению практики нецелевого использования федеральной финансовой помощи, финансирования из федерального бюджета необоснованных расходных  обязательств на региональном уровне.

Вторым направлением деятельности правительства в области фискального  федерализма была разработка основных направлений реформирования межбюджетных отношений, которые были одобрены трехсторонней  рабочей группой по совершенствованию  межбюджетных отношений и приняты  Правительством в конце июля 1998 года в виде Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Этот документ устанавливает  следующие основные направления  реформы межбюджетных отношений: разграничение  расходных полномочий и ответственности  между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной  системы РФ, совершенствование методики формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  РФ, а также инвестиционная поддержка  развития территорий.

3.3 Разработка основных направлений эффективного использования средств федерального бюджета Российской Федерации

Для совершенствования системы  федеральной финансовой поддержки  региональных бюджетов необходимо повышение  эффективности системы финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней власти. В ходе осуществления Концепции реформирования межбюджетных отношений следует продолжить работу по совершенствованию системы федеральной финансовой помощи регионам, первый этап которой начался с принятием Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. №862. Одним из результатов первого этапа реализации мер, предусмотренных данной Концепцией, является совершенствование механизма распределения Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и прочих видов межбюджетного выравнивания с точки зрения эффективности и справедливости. В частности, речь идет о переходе к расчету трансфертов из ФФПР на основании показателей налогового потенциала субъектов Федерации и объективно необходимых потребностей в финансировании, создании Фонда компенсаций, направленного на обеспечение финансирования части необеспеченных федеральных расходных обязательств, совершенствовании механизма распределения средств на государственную поддержку северного завоза.