Контроль целевого использования средств федерального бюджета

казначейства Смирнова А.В. «Федеральное казначейство начинает  действовать»

[6059]. В 1995 году в журнале «Финансы»   №3  была  опубликована  статья  «О

казначействе» [454]. В первые,  самые  тяжелые  годы  формирования  органов

федерального казначейства  указанные  публикации,  не  только  поддерживали

вновь созданную структуру, но и  высказывали идеи ее развития, делали смелые

прогнозы на далекую перспективу. И  не  ошиблись.  Нужно  отметить,  журнал

«Финансы» ежегодно уделял вниманию  казначейству  на  своих  страницах,  на

которых  одни  авторы   делали   выводы   о   нецелесообразности   создания

казначейской системы [4039, с.14], а  другие - о невозможности обойтись  без

казначейства  в вопросах финансового  обеспечения государственных программ и

контроля использования бюджетных  средств [267, с.15].  К  этому  моменту  в

пользу казначейства высказывались  и Президент, и Председатель Правительства

РФ. За эти годы стала появляться и необходимая нормативно-правовая база.

      В 1994 году Министерство  финансов  РФ  издает  сборник   «Казначейская

система» [487, 498, 5049]. В указанных  изданиях  с  исторической  точностью

воспроизведены  этапы  развития  казначейской  системы  в  России.  Поэтому

справедливее говорить не о создании в 1992 году органов казначейства, а  их

воссоздании. Но, как и в любой  исторической науке, так и в истории  финансов

в России на это имеются различные  точки зрения.

      Но ясно лишь  одно - органы федерального казначейства  создавались  не

на пустом месте. Истина, что «новое -  это  хорошо  забытое  старое»  вновь

подтвердилась.

      Так, еще в Древней  Руси хранителями княжеской казны  были казначеи.

      В более поздние  сроки  казначеи  появились   у  частных  лиц  -  бояр.

Впервые слово  «казначей»  можно  было  встретить  в  «штатном  расписании»

Казенного приказа, учреждения, которое  в период от Иоанна Ш до царствования

Петра Великого заведовало  Царским  Казначейством.  Там  хранились  золото,

серебро, посуда, бархат и другие драгоценности [398, с.57].

       При Иоанне III казначеи - это видный дворовой  чин, занимавший  место

впереди думных дворян. Казначей  ведал  казенным  двором,  государственными

доходами, получая разные пошлины  и оброки.  Ведомству  казначеев  подлежали

дела о холопстве и ведение  книг, в которых записывались сметы  о  холопстве.

Судебник 1550 года причисляет казначеев  к боярам  и  окольничим,  творившим

суд «царя и великого князя».

      Высшим финансово-контрольным  учреждением  того  времени   был  Счетный

приказ, обязанностью которого было ведать  «всего  Московского  государства

приходом, расходом и остатком по  книгам  за  многие  годы».  Этот  Счетный

Приказ служил некоторым прообразом современного казначейства еще и  по тому,

что туда поступали недоимки  прошлых  лет и остатки сумм от ассигнований  по

разным ведомствам со всего государства.

      Реформы, проведенные  в первой половине XVIII века Петром I, привели к

серьезным    изменениям    в    области    государственного     устройства.

Непосредственное наблюдение за сбором доходов в каждой губернии вел  земский

камерир (надзиратель сборов).

      Для приема, хранения  и выдачи казенных сумм были  учреждены  рентереи

(казначейства), которыми заведовали  рентмейстеры (казначеи).   Прием   денег

заносился в особую книгу; о получении  денег рентмейстер выдавал квитанции,

а сами наличные суммы хранил в  сундуках под  тремя  замками.  Выдачу  денег

рентмейстер  производил  только   по  разрешениям,  выданным  за   подписью

губернатора или воеводы.

      При Екатерине  II предполагалось учредить  должность   Государственного

казначея, но она была введена лишь при царствовании Павла I. Его указом  от

4 декабря 1796 года первым Государственным   казначеем  был  назначен  барон

Алексей Иванович Васильев. Особое внимание при нем  уделялось  упорядочению

смет доходов и расходов, отчетов  по их исполнению,  ведению  бухгалтерского

учета.

       По  царскому  манифесту  от  25.07.1810  г.  «О   новом   разделении

государственных   дел».   Государственному   казначейству   было   поручено

«заведование движением сумм, в  доход поступивших, остаточных  или  запасов,

текущих расходов, платежных долгов, пенсионеров и пр.».

      Однако говорить  о казначействе того времени  как о какой-то  структуре

можно с трудом. Лишь 2 февраля 1821 года указом Александра I учреждается  в

составе Министерства Финансов Департамент  Государственного  казначейства  с

четкой структурой, штатной численностью, правами и обязанностями.

      Департамент Государственного  казначейства состоял  из  14  отделений,

ему были подчинены палаты по казначейским делам и Главное Казначейство.  На

последнее были возложены функции: прием, хранение и отпуск сумм на  расходы

по всем частям государственного управления и их учет, кроме  того,  Главным

Казначейством выплачивались пенсии лицам, проживающим  в  столице.  Главное

Казначейство состояло: из правления  под  председательством  управляющего  в

составе 4-х членов из Министерства Финансов; пяти  отделений  (кассирского,

бухгалтерского, контрольно-приходного,  контрольно-расходного и контрольно-

оборотного).

       По  книгам   учета   каждым   казначейством   составлялась   текущая

(ежедневная,  еженедельная, ежемесячная)  и  окончательная  отчетность  для

казенной палаты. Кроме того, уездные  казначейства подвергались  ежемесячным

и внезапным проверкам.

      В 1866 году было  введено единство кассы. В 1872  была  издана  единая

для всех казначейств  инструкция,  содержащая  правила:  о  порядке  приема

казначействами разного рода  монет  и  кредитных  бумаг  и  пересылки  сумм

казначействами; о выплате пенсий и пособий; выдачи казначействами процентов

по ценным бумагам; хранения, расходования и учета  квитанционных  листов  и

записи сумм в приходный журнал.

      В 1890 году произошло  значительное  возрастание  штатов  и  изменение

структуры казначейств. Это было вызвано  тем,  что  увеличилось  не  только

общее число приходно-расходных  статей,  но  и  число  отдельных  счетов  в

бухгалтерских книгах казначейств. Казначейства вели расчеты с плательщиками

по земским, казачьим и  другим  местным  сборам.  Увеличился  объем  работы

казначейств по хранению множества  мелких залогов и по выдаче  процентов  по

этим  залогам.   Значительно   увеличилась   продажа   гербовых,   торговых

документов, разного рода патентов и бандеролей. Усложнилось счетоводство  и

отчетность. С 1897 года на казначейства были возложены некоторые банковские

операции.

      Таким образом,  сфера деятельности  казначейства  настолько  возросла,

что,  хотя  для  усиления  его  состава  Государственным  банком   и   были

ассигнованы некоторые средства, казначейства с трудом справлялись со  своим

кругом обязанностей.

      К 1900 году насчитывалось  728 казначейств, находящихся  в   городах  и

некоторых особых местностях. Все  они  состояли  в  ведомстве  Департамента

государственного  казначейства  и  подчинялись   соответствующим   казенным

палатам.

       Вся  исполнительная  власть  в  казначействах   принадлежала   одному

казначею, который осуществлял  надзор за деятельностью  чинов  казначейства,

нес ответственность  за  сохранность  денежных  сумм  и  прочего  казенного

имущества,   за   правильность   действий   казначейства   вообще   и    за

своевременность представления срочных  сведений и отчетности.

      При  Императоре  Александре  III  существенных  изменений  в  системе

финансов не произошло, но быстрое  развитие в этот период экономики  страны и

возрастание роли финансов заставило  последнего Императора России Николая II

осуществить   структурные   и   качественные   изменения   в   деятельности

Министерства  Финансов,  в  частности,  в   департаменте   Государственного

Казначейства было значительно  увеличено число штатных  чинов.  Установилась

нормальная работа Департамента Государственного казначейства и связанных  с

ним  подразделений,  чему  способствовал  законодательно   закрепленный   и

неукоснительно выполняющийся  всеми министерствами и ведомствами  Российской

Империи порядок составления и  рассмотрения государственной росписи  доходов

и расходов.

      В первые послереволюционные  годы Народный Комиссариат Финансов  РСФСР,

наследуя  прежние  традиции,  одновременно  формировал  новые   подходы   к

управлению финансовой деятельностью. Это проявилось уже в  принятом  в  мае

1918 года постановлении Совнаркома  РСФСР, вводившим единство кассы.  Вместе

с  тем  явно  наметился  переход  от  казначейской  к  банковской   системе

исполнения бюджета.

В октябре  1918  года  кассовые  операции  по  исполнению  государственного

бюджета  были   возложены   на   Народный   банк   РСФСР,   а   Департамент

Государственного  Казначейства  и  его  местные   органы   объединялись   с

учреждениями Народного банка  РСФСР. Полностью  завершился  этот  процесс  в

1926 году, прервав  историю Государственного  Казначейства.  До  1991  года

действующая в СССР и  РСФСР  банковская  система  исполнения  бюджета,  при

сложившейся административно-командной  системе  экономики,  Государственный

банк СССР с его сетью банков на местах, обеспечивали достаточно полный учет

доходов, расходов, остатков средств  федерального бюджета [37, с. 16].

      Однако действующая  в СССР  система  исполнения  бюджета  приводила  к

наращиванию  инфляционных  процессов  в  стране,  так  как   финансирование

расходов Госбанком, выступавшим  в роли  «карманного»  банка  Правительства,

производилось без учета реально  поступающих доходов  и  носило  эмиссионный

характер [60, с. 2].

       В  начале  проведения  экономических  реформ  изменения  в  процессе

исполнения  федерального  бюджета  позволили  решить   главную   задачу   -

ликвидировать  практику  автоматического  и  бесконтрольного   кредитования

Центральным банком бюджетного дефицита.

      В то же время,  с развитием рыночных процессов  в Российской экономике,

сопровождавшихся разрушением  централизованной  государственной  банковской

системы и образованием разрозненной массы коммерческих банков,  Центральный

банк Российской Федерации,  сосредоточив  усилия  на  вопросах  организации

денежно-кредитного обращения, значительно  снизил  приоритетность  вопросов

исполнения федерального  бюджета,  ограничивая  предоставляемую  информацию

данными об остатках средств на счетах федерального бюджета [37 с.16].

       Банковский  учет  бюджетных  средств  был   серьезно   ослаблен,   а

коммерческие  банки  на  местах  не  только  устранились  от  контроля   за

использованием государственных  средств, но, зачастую, были заинтересованы в

отсутствии такого контроля.

      Наряду с этим, законодательное закрепление самостоятельности  бюджетов

национально-государственных и  административно территориальных  образований в

рамках единой бюджетной системы  России освободило местные финансовые органы

от  обязательного  контроля   за   правильностью   и   целевым   характером

использования средств федерального бюджета.

      В области исполнения  федерального  бюджета  по  доходам  существующий

порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов

на  счета  федерального  бюджета,  длительными  задержками,  неполнотой   и

расхождениями в представляемой Центральным  банком информации,  но  также  и

отсутствием  единого  порядка  распределения  поступающих   доходов   между

федеральным бюджетом и бюджетами  других уровней, передачи в местные  бюджеты

отчислений от поступлений по федеральным  налогам [37 с.17].

       Вытекающие из  этого дискретность процесса  финансирования расходов из

федерального  бюджета,  а  также  невозможность   составления   полноценных

прогнозов   на   краткосрочную   и   среднесрочную   перспективу    снижали

эффективность бюджетного исполнения.

      Утрата государственного  контроля  за  поступлением  и   расходованием

средств федерального бюджета,  отсутствие  детального  учета  этих  средств

породило безответственное отношение  к  ним  на  всех  уровнях,  привело  к

ослаблению бюджетной дисциплины, не позволяло  перегруппировать  финансовые

ресурсы для наиболее рационального  их использования в период  осуществления

рыночных преобразований в экономике.

       Таким  образом,  действующий  механизм   использования   федеральных

финансовых  ресурсов  был  слабо  адаптирован  к  современным  экономическим

условиям,  не  способен  обеспечить  “прозрачность”  бюджета  и  эффективный

контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Он  был

отягощен  многоступенчатостью,  характеризовался  низкой  оперативностью   и

раздробленностью, создал возможности  для использования средств  федерального