Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе как объект антикоррупционного контроля

Конфликт интересов не является административным (служебным) спором, так как возникает не по поводу установления или применения условий труда, то есть разногласие по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления в данном случае отсутствует. Вместе с тем решение, принятое в результате разрешения конфликта интересов, может быть обжаловано в комиссию по служебным спорам или в суд. В таком случае возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов.

Институт конфликта интересов  подвергся серьезным изменениям после принятия нового Федерального закона "О противодействии коррупции". По сравнению с указанными выше законами о гражданской и муниципальной службе, указанный закон в определении сущности конфликта интересов содержит следующие новеллы:

во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей;

во-вторых, новый закон подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Достаточно сложно сказать, что понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако в любом случае понятие "личной заинтересованности" и "конфликта интересов" остается, к сожалению, оценочной категорией.

Помимо вышеуказанного, новеллой закона является распространение института  урегулирования конфликта интересов  на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную.

Понятие личной заинтересованности в Федеральном законе "О противодействии коррупции" также претерпело некоторые изменения по сравнению с используемыми в законах о государственной гражданской и муниципальной службе.

Во-первых, в ее определении  законодатель исключил указание на неосновательное обогащение. Данную новеллу следует считать обоснованной, так как использование в законодательстве о государственной и муниципальной службе гражданско-правового термина "неосновательное обогащение" справедливо критиковалось в юридической литературе. В частности, О.В. Казаченкова писала: "Сторонами в обязательствах вследствие неосновательного обогащения могут выступать граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Гражданский служащий в силу своего особого статуса не может являться участником гражданского оборота. В связи с этим распространение гражданских норм на отношения, регулируемые законодательством о государственной службе, представляется неправомерным"; во-вторых, вместо общего указания на натуральную форму получения доходов либо доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. При определении имущественного характера услуг и указанных прав правоприменителю следует руководствоваться гражданским и налоговым законодательством Российской Федерации; в-третьих, законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения (как это было сделано в законах о государственной гражданской и муниципальной службе). Нельзя не отметить, что указание на "граждан или организации, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами", обоснованно критиковалось за чрезмерную расплывчатость, так как любой государственный и муниципальный служащий, будучи членом социума, естественно, связан различными обязательствами со значительным количеством различных организаций (таковыми, например, являются обязательства платить коммунальные платежи; рассчитываться по взятому в банке кредиту и т.п.).

Однако в этом плане еще более сложно признать удачным используемое в Федеральном  законе "О противодействии коррупции" понятие "третьи лица". Под третьими лицами вполне естественно можно понимать абсолютно любых граждан и организации. В результате этого, исходя из буквального толкования рассматриваемой нормы, личной заинтересованностью, влекущей возникновение конфликта интересов, можно признать такие действия служащего, которые повлекут получение доходов органами государственной власти или иными государственными организациями (ведь они, безусловно, по отношению к государственному или муниципальному служащему также являются третьими лицами). Представляется, что в любом случае в дальнейшем потребуются уточнение и разъяснение термина "третьи лица", используемого в рассматриваемом законе.

Показательно, что, несмотря на то, что Федеральный  закон "О противодействии коррупции" содержит новое определение конфликта  интересов, распространяющееся на все  виды государственной, а также муниципальную  службу, старое определение данного понятия было сохранено. Более того, практически одновременно с принятием закона о противодействии коррупции законодатели внесли изменение в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", дополнив его ст.14.1, в которой также содержится иное определение конфликта интересов на муниципальной службе.

С нашей точки  зрения, это свидетельствует об отсутствии системного подхода к законотворческой деятельности. При этом указанные  различия носят сущностный характер, то есть ситуация, признаваемая конфликтом интересов исходя из норм одного закона, может не трактоваться в качестве такового другим (например, если личная заинтересованность гражданского или муниципального служащего связана с получением им при исполнении должностных обязанностей доходов для третьих лиц, не подпадающих в списки близких родственников и свойственников). В таких ситуациях, на наш взгляд, следует руководствоваться общим правилом о конкуренции общей и специальной норм и применять положения специальных законов о государственной гражданской и муниципальной службе соответственно.

1.2 Проблемы регулирования конфликта  интересов в органах местного  самоуправления

Обязанность информирования о возникновении или угрозе возникновения  конфликта интересов возникает  у муниципального служащего в момент, когда он узнает об этом. Применение этой нормы на практике, вполне очевидно, будет связано с определенными трудностями, так как оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт. Здесь уместно отметить, что, несмотря на то, что понятие "конфликт интересов" применительно к сфере муниципальной службы используется уже достаточно длительный срок и комиссии по урегулированию конфликта интересов созданы во многих органах местного самоуправления, количество дел, рассматриваемых ими, остается относительно небольшим.

По результатам  опроса служащих органов местного самоуправления, располагающихся на территории Челябинской  области, были получены следующие наиболее типичные ответы о причинах этой ситуации:

муниципальные служащие не всегда различают ситуации, когда у них возникает конфликт интересов (либо считают данный конфликт крайне незначительным), и не информируют  об этом представителя нанимателя (или непосредственного начальника);

муниципальные служащие скрывают наличие конфликта  интересов с целью извлечения из сложившейся ситуации незаконной выгоды;

муниципальные служащие скрывают наличие конфликта  интересов для того, чтобы не менять устраивающую их ситуацию (при этом никакой незаконной выгоды они фактически не получают);

муниципальные служащие скрывают наличие конфликта  интересов из опасения применения к  ним санкций и отрицательного влияния информации о наличии  в прошлом конфликта интересов  на их карьеру;

представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов, конфликтными комиссиями, не желая, чтобы указанные ситуации получали огласку, и предпочитая  разрешать их самостоятельно;

представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов, конфликтными комиссиями, с целью получения выгоды из сложившейся ситуации.

Разумеется, в  некоторых случаях могут иметь  место и другие причины.

Для иллюстрации  имеющейся практики можно привести следующие типичные примеры конфликта интересов.

Пример 1. Служащая Администрации Саткинского района Челябинской области обратилась к представителю нанимателя с  уведомлением о намерении работать по совместительству в соответствии. Предполагаемая работа заключалась в исполнении обязанностей главного редактора периодического печатного издания, учредителем которого выступала Администрация. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что конфликт интересов в данном случае будет отсутствовать.

Пример 2. Служащий Администрации Ленинского района г. Челябинска обратился к представителю  нанимателя с уведомлением о намерении  работать по совместительству. Предполагаемая работа заключалась в исполнении обязанностей специалиста по кадровой работе в коммерческой организации. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что в данном случае может возникнуть конфликт интересов, так как в должностные обязанности данного служащего входит осуществление проверок соблюдения законодательства организаций различных форм собственности, в том числе потенциально и организации, в которой он планировал работать по совместительству.

Пример 3. Служащий Администрации города Златоуста обратился к представителю нанимателя с уведомлением о возникновении у него конфликта интересов. Данный служащий по должности был наделен полномочием по рассмотрению дел об административных нарушениях. Обращение к представителю нанимателя было вызвано тем, что в этом случае ему было поручено рассмотрение дела об административном правонарушении, совершенном организацией, одним из учредителей которой выступал его родной племянник. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что в указанной ситуации будет иметь место конфликт интересов. На основании данного решения представитель нанимателя принял решение об отстранении государственного служащего от рассмотрения конкретного дела.

На основании  имеющейся практики представляется возможным сделать следующие  выводы:

) в большинстве  случаев источником информации  о конфликте интересов являются  обращения самого служащего к  представителю нанимателя или  непосредственному начальнику.

В принципе представитель  нанимателя может получать информацию и из других источников, таких как:

декларации о  доходах, подаваемые государственными и муниципальными служащими; иные предоставляемые  ими сведения;

заявления, включая  и анонимные, граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного или муниципального служащего, связанных с конфликтом интересов;

материалы публикаций в средствах массовой информации;

результаты служебных проверок и т.п.

В то же время  на практике случаи получения информации не от самого участника конфликта  встречаются достаточно редко.

) большая часть  ситуаций урегулирования конфликтов  интересов связана с трудоустройством  государственного служащего на  другую работу, помимо основной. Указанная ситуация является максимально формализованной, так как Федерального закона "О муниципальной службе Российской Федерации" прямо указывает, что в данных случаях государственный служащий обязан уведомить представителя нанимателя.

Как представляется, это свидетельствует о том, что  интенсификация функционирования механизма  урегулирования конфликтов интересов  возможна при более детальном  закреплении в законодательстве обязанности муниципальных служащих информировать о наличии или реальной угрозе возникновения конфликта интересов.

Закрепление в  нормативных актах достаточно широкого перечня ситуаций, в которых муниципальный  служащий обязан сообщать о наличии  конфликта интересов или реальной угрозе его возникновения, по нашему мнению, позволит снизить воздействие причин невысокой эффективности работы данного антикоррупционного механизма.

Связано это  с тем, что:

во-первых, повысится  степень информированности муниципальных  служащих о ситуации конфликта интересов;

во-вторых, повысится стимул сообщать о наличии конфликта интересов у тех служащих, которые опасаются это делать, чтобы не помешать должностному росту, так как в условиях формализации ситуации конфликта интересов они будут уверены, что несообщение о ней более вероятно скажется на их карьере отрицательно;

в-третьих, повысится  стимул инициировать предусмотренную  законом процедуру урегулирования конфликта интересов и у представителей нанимателя, так как формализованная  ситуация конфликта интересов имеет  больше шансов быть выявлена в процессе проверки деятельности органа местного самоуправления.

Определенное  воздействие будет оказано и  на другие причины низкой эффективности  функционирования механизма предупреждения и урегулирования конфликта интересов, хотя и в меньшей степени.

В этом плане представляется перспективным закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных органах местного самоуправления, перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов.

Кроме того, о  каких мерах по изменению положения  муниципального служащего может  идти речь, если мы даже представления  не имеем о том, какие случаи ситуационной или функциональной подчиненности  могут возникнуть вследствие родственных или супружеских отношений. Если попытаться их отразить в должностных регламентах (инструкциях) государственных служащих, то это будут многостраничные фолианты, например, о том, как следует поступить сотруднику автотранспортного подразделения при сдаче путевых листов родственнику в бухгалтерию государственного органа, или как сотруднику ГИБДД выдавать справку об отсутствии данных об административных правонарушениях своему родственнику при поступлении его на государственную службу, или как действовать налоговому инспектору, принимающему декларации о доходах и имуществе, ведь не исключено, что среди подающих документы могут быть и родственники. Миллионы ситуаций.

В отличие от положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, которыми предусмотрено обязательное создание комиссии по урегулированию конфликта интересов, согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, ее создание не является обязательным. Порядок образования комиссии должен регламентироваться муниципальным правовым актом. Закон не предлагает механизма разрешения конфликта интересов в системе муниципальной службы, в случае если комиссия по урегулированию конфликта интересов в муниципальном образовании не формируется. Представляется, что в сельских и городских поселениях формирование комиссий по разрешению конфликта интересов нецелесообразно. В отсутствие такой комиссии всеми полномочиями по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе обладает представитель нанимателя.