Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе как объект антикоррупционного контроля

Реферат

Конфликт интересов  на государственной и муниципальной  службе как объект антикоррупционного контроля

Среди мер противодействия  коррупции на государственной и  муниципальной службе особое место  занимает механизм урегулирования так  называемого конфликта интересов.

Слово "конфликт" (от лат. conflictus - столкновение) в русском  языке стало употребляться сравнительно недавно, в XIX в. СИ. Ожегов данному термину  дает следующее толкование: столкновение, серьезное разногласие, спор. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.

По мнению М. Дойча, конфликт возникает всегда, когда происходит столкновение действий двух и более социальных единиц. Э. Гидденс под конфликтом понимает "реальную борьбу между действующими людьми или группами независимо от того, каковы истоки этой борьбы, ее способы и средства, мобилизуемые каждой из сторон". С точки зрения О.Я. Баева, конфликт - "форма проявления и разрешения межличностных и внут-риличностных диалектических противоречий". Понятие "конфликт интересов" в российском законодательстве появилось впервые применительно к законодательству о предпринимательской деятельности8. Так, данный термин используется, в частности, в Федеральных законах "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. (ст. 3), "Об инвестиционных фондах" от 29 ноября 2001 г. (ст. 44), "Об ипотечных ценных бумагах" от 11 ноября 2003 г. (ст. 43), "О сельскохозяйственной кооперации" от 8 декабря 1995 г. (ст. 38), "О негосударственных пенсионных фондах" от 7 мая 1998 г. (ст. 36.24), "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" от 24 июля 2002 г. (ст. 35). Причем, если в некоторых из этих документов понятие "конфликт интересов ' присутствует, но не разъясняется, то в других дается его определение. В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними.

Термин "конфликт интересов" в контексте деятельности государственных и муниципальных служащих применяется в основном в связи с вопросами коррупционного поведения. Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей.

В Конвенции  ООН против коррупции (принята Генеральной  Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) декларируется, что государство-участник должно стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).

Применительно к Российской Федерации Н.В. Новоселова указывает, что «впервые нормативное  определение понятия "конфликт интересов" в законодательстве о государственной службе как ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, появилось в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". Данное положение носило скорее декларативный характер, поскольку его значение было нивелировано формулировкой ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", запрещающей государственному служащему заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности». Это утверждение является не совсем верным, так как конфликт интересов не обязательно связан с работой государственного служащего в какой-либо частной организации по совместительству. Такая ситуация является частным случаем конфликта интересов. Фактически же он может возникать и в других ситуациях, например в случае поручения государственному служащему осуществления контрольных или юрисдикционных полномочий в отношении организации, в которой работает его близкий родственник; приобретения служащим ценных бумаг подконтрольных организаций и т.п. Как справедливо отмечают А.В. Кудашкин и Т.Д. Козлов, "в самом общем плане под конфликтом интересов в деятельности государственного или муниципального служащего понимаются ситуации, в которых личный финансовый или иной интерес служащего или зависимость его от других граждан или организаций могут помешать или мешают должным образом исполнять должностные обязанности"". Поэтому и в период действия Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" существовала объективная необходимость предотвращения и урегулирования конфликта интересов, которая, однако, не была подкреплена никакими действенными механизмами.

Такие механизмы  появились с принятием Федеральных  законов "О государственной гражданской  службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г.)2 и "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г.13 и были подвергнуты определенной ревизии после принятия Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г.

Во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться  ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (т.е. по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей. При этом следует отметить, что Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 3 1 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"» от 25 декабря 2008 г. служебные обязанности, установленные ст. 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", распространены на служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов наркоконтроля, а также военнослужащих;

во-вторых, новый  Закон подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Достаточно сложно сказать, что при этом понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако в любом случае понятия "личная заинтересованность" и "конфликт интересов" остаются, к сожалению, оценочной категорией.

Помимо вышеуказанного новеллой Закона является распространение  института урегулирования конфликта  интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную.

Изменениям также  подверглось и понятое личной заинтересованности. Во-первых, в определении  данной новеллы законодатель исключил указание на неосновательное обогащение;

во-вторых, вместо общего указания на натуральную форму непосредственного получения доходов и доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав;

в-третьих, законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения (как что было сделано в Законах о государственной гражданской и муниципальной службе).

В связи с  указанными изменениями нельзя не отметить, что понятие личной заинтересованности в российском законодательстве оказалось  значительно суженным по сравнению  с используемым в международно-правовых актах (например, ч. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.). Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) также устанавливает, что государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных и финансовых выгод для своих семей (ст. 4).

Полагаем, следовало  бы присоединиться к мнению тех исследователей, которые считают, что личная заинтересованность в контексте предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе должна охватывать не только материальный аспект, но и интерес государственного служащего в приобретении нематериального блага (нелегитимное получение награды, продвижение по службе в связи с родственными и иными "особыми" отношениями с лицами, к полномочиям которых относится принятие соответствующих решений).

Общественная  опасность, коррупциогенность ситуации конфликта интересов состоит в том, что личная заинтересованность государственного или муниципального служащего может повлиять на объективное исполнение им должностных (служебных) обязанностей, привести к возникновению противоречия с интересами государственной или муниципальной службы, например при выполнении иной оплачиваемой работы, если государственный служащий реализует функции государственного органа в части организации и проведения конкурсов на закупку материально-технических средств и одновременно преподает на платных курсах подготовки специалистов коммерческих организаций, обеспечивающих участие их организаций в конкурсах на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. В том случае имеет место потенциальный конфликт интересов, для предупреждения которого государственный служащий обязан проинформировать о своей личной заинтересованности представителя нанимателя в письменной форме".

Однако, как отмечает О.В. Казаченкова, на современном этапе  урегулирование конфликта интересов  и с теоретической, и с практической точек зрения достаточно проблематично. Конфликт интересов имеет много белых пятен, его юридическое определение неоднозначно. До сих пор не определены способствующие его возникновению причины и условия, отсутствует перечень типовых конфликтных ситуаций. Законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта определен в самых общих чертах, что не позволяет применять его напрямую, без дополнительного урегулирования подзаконными актами. Не выработан механизм ограничения либо отказа от личных интересов, способных привести к конфликту интересов, путем отказа от получения доходов, выгоды, подарков, презентов, передачи акций, ценных бумаг, долей участия в уставных капиталах организаций в доверительное управление в установленном порядке. Отсутствуют критерии оценки эффективности разрешения конфликта в целях исключения его повторения. Не налажена система обучения государственных и муниципальных служащих поведению в условиях конфликта интересов. Субъектный состав участников конфликта ограничивается только государственными и муниципальными служащими, в то время как лица, замещающие государственные и муниципальные должности и имеющие наибольшую подверженность вовлечению в конфликтную ситуацию, из сферы регулирования конфликта выпадают.

В связи с  этим проанализируем существующие в настоящее время механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе с точки зрения возможностей их законодательного совершенствования.конфликт интерес служащий коррупция

В ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственный (муниципальный) служащий и представитель нанимателя. Применительно к государственным и муниципальным служащим законодатель в связи с этим закрепляет две основные обязанности:

принимать меры по недопущению любой возможности  возникновения конфликта интересов;

уведомить своего непосредственного начальника о  возникшем конфликте интересов  или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Достаточно сложно понять, что именно должен делать (или  не делать) государственный или муниципальный  служащий для надлежащего исполнения первой обязанности и самое главное  в каких ситуациях можно считать, что она не исполнена надлежащим образом. Со второй обязанностью дело обстоит проще. Она предусматривает конкретные действия государственного или муниципального служащего (подачу уведомления), неподача такового должна рассматриваться как ее неисполнение. Однако практически и здесь вопросов возникает достаточно много.

Основная проблема заключается в оценочном характере  конфликта интересов. Далеко не всегда, даже оказавшись в ситуации конфликта  интересов, государственный или  муниципальный служащие осознают этот факт по объективным причинам. Для объяснения сути проблемы уместно привести следующие ситуации.

Служащему государственного органа, наделенному контрольными полномочиями, поручается проведение проверки коммерческой организации, учредителем которой  является ею родственник. Представляется, что конфликт интересов скорее всего будет иметь место, хотя не все служащие смогут самостоятельно правильно оценить этот факт (особенно если родство является дальним). Однако, по нашему мнению, обязанность государственного служащего информировать о конфликте интересов у служащего сохраняется.

Государственному  служащему органа исполнительной власти, наделенному контрольными полномочиями, поручается проведение проверки коммерческой организации, в которой работает его родственник. Ситуация еще более неоднозначна, и определение наличия конфликта интересов зависит от целого ряда обстоятельств (объема полномочий самого служащего; должности, занимаемой родственником служащего в данной организации; степени родства и др.). Теоретически обязанность информирования о конфликте интересов присутствует и здесь, а реальность наличия конфликта может быть установлена комиссией по урегулированию конфликта интересов. В то же время сложно, на наш взгляд, ставить вопрос о привлечении к ответственности служащего, который не сообщил о конфликте интересов, если ему поручена проверка организации с численностью персонала в несколько тысяч или даже десятков тысяч человек, в котором его дальний родственник (причем родственные отношения между ними могут и не поддерживаться) занимает какую-нибудь должность невысокого уровня.