Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе как объект антикоррупционного контроля

Разумеется, могут  быть и более сложные ситуации. Так, служащий может оказаться связанным  с владельцем или работником (в  том числе, руководителем) не родственными, а дружескими связями, доказать наличие которых и степень "дружественности" гораздо сложнее, чем факт родства. Все это касается лишь ситуаций, когда конфликт интересов уже возник. Если же рассматривать проблему еще и в контексте обязанности служащего информировать о возможности возникновения конфликта интересов, то ситуация усложняется еще больше, поскольку в примерах, приведенных выше, служащий должен был бы сообщать об этой возможности сразу после назначения на должность с указанием всех своих друзей, родственников и знакомых, работающих в различных структурах; всех организаций, с которыми как-то связан сам служащий, и т.п.

Необходимо отметить, что такие предложения уже  высказывались. Так, А.Ф. Ноздрачев предлагает гражданским служащим заявлять о  характере и размерах своей заинтересованности уже при назначении на должность, при прохождении аттестации, при любом изменении ситуации21. Однако выполнение этой обязанности в указанном виде представляется затруднительным, поскольку в таком случае служащему придется постоянно отслеживать информацию о служебных перемещениях всех своих друзей, родственников и т.д.

В то же время, на наш взгляд, предложение А.Ф. Ноздрачева может быть использовано в сфере  предотвращения конфликта интересов  на государственной и муниципальной  службе с учетом некоторых поправок. Во-первых, такая информация должна представляться не всеми служащими, а только замещающими коррупциогенные должности. Во-вторых, представление информации должно осуществляться при назначении на такую должность, а также с определенной периодичностью (например, один раз в год). В-третьих, в государственном или муниципальном органе должен быть определен исчерпывающий перечень лиц, о которых должен информировать служащий (например, супруги, дети, родители, внуки и пр.), и их статус, требующий информирования о нем (индивидуальный предприниматель, учредитель, руководитель, главный бухгалтер и пр.). В-четвертых, в том же органе должно быть определено, при наличии каких конкретно иных связей с третьими лицами у служащего возникает обязанность информирования о них (получение кредита, заключение договора найма и т.д.).

При реализации указанного предложения у непосредственного  руководителя служащего, занимающего  коррупциогенную должность, будет  обновляемый банк данных о взаимосвязях этого служащего, что позволит предотвращать многие конфликты интересов еще на этапе поручения подчиненному каких-либо конкретных заданий.

Разумеется, обязанность  государственного и муниципального служащего информировать представителя  нанимателя об уже возникшем конфликте  интересов должна быть сохранена. В то же время целесообразным выглядит разработка в конкретных органах власти перечней так называемых предконфликтных ситуаций. Так, например, в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113) иредконфликтная ситуация определяется как "ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов". Указанное Положение содержит также описание некоторых наиболее часто встречающихся предконфликтных ситуаций.

Как представляется, разработка перечней предконфликтных ситуаций во всех органах государственной и муниципальной власти будет способствовать, с одной стороны, более четкому пониманию государственными и муниципальными служащими того, когда они обязаны информировать о возникновении конфликта интересов, с другой - упрощению их привлечения к ответственности в случае неисполнения этой обязанности.

Требуют также  урегулирования в актах ведомственного характера и некоторые другие вопросы, касающиеся информирования о  ситуации конфликта интересов. Так, действующее законодательство никак не решает вопроса о сроках такого информирования. Между тем определение срока исполнения рассматриваемой обязанности имеет большое значение, так как конфликты интересов должны урегулироваться максимально оперативно, до тех пор, пока их наличие не нанесло ущерба охраняемым публичным интересам. В то же время отсутствие срока информирования также усложняет привлечение виновного в неисполнении рассматриваемой обязанности служащего к ответственности, так как во многих случаях он может заявить в свое оправдание, что планировал ее исполнить, но не успел.

Представляется, что здесь необходимо различать  сроки исполнения обязанности информирования о возможности возникновения  конфликта интересов и сроки  исполнения обязанности о возникшем конфликте интересов. В первом случае информация должна представляться при назначении на должность и с определенной периодичностью, о которой упоминалось выше. Во втором - сроки должны исчисляться с момента, когда служащему становится известно о конфликте интересов.

Разрешение конфликта  интересов это определенный алгоритм, процедуры, которые превентивно  способствуют предотвращению коррупционных  проявлений. Представитель нанимателя, получивший от служащего уведомление  о возникновении конфликта интересов или угрозы возникновения последнего, должен в соответствии с законом принять меры по предотвращению возникновения конфликта интересов и урегулированию уже возникшего конфликта. Для этого ему необходимо прежде всего убедиться, что конфликт интересов или угроза его возникновения действительно имеют место. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на некоторых видах государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Что же касается непосредственно обязанностей представителя нанимателя по предотвращению возникновения конфликта интересов и урегулированию уже возникшего конфликта, то в ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются:

изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося  стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);

отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения  конфликта интересов;

отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего.

Все приведенные  способы вызываю! определенные вопросы, связанные с их применением. Так, изменение должностного или служебного положения государственного или  муниципального служащего, являющегося  стороной конфликта интересов, может, как представляется, носить временный или постоянный характер. Постоянное изменение возможно только в случае перевода служащего на иную должность государственной либо муниципальной службы. Однако такой перевод может быть осуществлен только с письменного согласия государственного или муниципального служащего, но не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя. Законодательство же о государственной и муниципальной службе, а также Трудовой кодекс РФ не предусматривают такого основания для расторжения служебного контракта, как участие в конфликте интересов. Поэтому данный способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов может быть использован представителем нанимателя далеко не всегда.

Такие сложности  не возникают при временном переводе государственного или муниципального служащего на другую должность, который, как известно, возможен без его согласия.

Специальный случай временного изменения должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося  стороной конфликта интересов, -его временное отстранение от должности. Применительно к государственным гражданским и муниципальным служащим оно урегулировано, соответственно, ч. 4 ст. 19, ч. 2 ст. 32 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и ч. 3 ст. 14.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Указанные ситуации касаются отстранения гражданского или муниципального служащего на период урегулирования конфликта интересов, т.е. когда еще только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще. В силу этого законодательство государственной гражданской и муниципальной службы в качестве гарантии для государственного и муниципального служащего сохраняет за ним денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности.

Следует отметить, что в научной литературе была высказана мысль о том, что  закрепление в законодательстве возможности отстранения гражданского служащего до решения вопроса  о его виновности в возникновении  конфликта интересов противоречит принципу обеспечения государственным служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод. Так, по мнению А.В. Гусева, «недопустимо, даже руководствуясь соображениями государственной целесообразности, произвольно лишать служащих этих прав и свобод, умалять или искажать их содержание. В частности, весьма сомнительна с точки зрения соответствия данному принципу сформулированная в ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" правовая конструкция урегулирования конфликта интересов, когда на одном лишь предположении о наличии личной заинтересованности представитель нанимателя может принять решение об отстранении служащего от должности. Думается, что это положение способно привести к нарушению права на труд, на профессиональное достоинство и репутацию, противоречит презумпции добросовестного поведения служащего».

Возражая ему, СЕ. Чаннов указывает, что "одной  из особенностей служебно-правового  регулирования, в отличие от трудоправового, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба, являясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ государственного и муниципального служащего от своих конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему дополнительных гарантий". Аналогичного мнения придерживаются также А.Н. Дементьев и СВ. Качушкин: "Процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции виновности государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей".

Соглашаясь с  ними, в то же время отметим, что  процессуально институт отстранения  государственных и муниципальных  служащих от должности на время урегулирования конфликта интересов совершенно не оформлен. Так, законодательно не установлены сроки такого отстранения (между тем урегулирование конфликта интересов может продолжаться несколько месяцев); не определено, должно ли решение представителя нанимателя об отстранении государственного или муниципального служащего от должности носить мотивированный характер и если да, какие мотивы могут быть положены в его основу; наконец, не решен вопрос об обязанностях служащего на период такого отстранения, в частности должен ли он при этом находиться на рабочем месте, и т.п. Как представляется, все эти вопросы не могут быть решены на ведомственном уровне, так как затрагивают права и свободы государственных и муниципальных служащих. Следовательно, они должны найти отражение в рамках законов о государственной и муниципальной службе.

Считая правильным предоставление представителю нанимателя права отстранить государственного или муниципального служащего на период урегулирования конфликта интересов  от должности, в то же время не можем поддержать мнения о том, что это право должно являться для представителя нанимателя и обязанностью. Так, в частности, А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов предлагают изменить режим правового регулирования в конкретных случаях возникновения конфликта интересов с диспозитивного на императивный, предусмотрев обязательность отстранения от замещаемой должности гражданского или муниципального служащего в период урегулирования конфликта интересов*. Безусловно, определенная логика в этом предложении есть. Однако представляется, что в конечном счете его реализация может негативно сказаться на эффективности государственного и муниципального управления, так как далеко не все случаи возникновения конфликта интересов реально требуют- отстранения государственного или муниципального служащего от должности. В то же время сю отсутствие на рабочем месте приведет к тому, что какие-то полномочия органа власти не будут в пот период исполняться или будут исполняться ненадлежащим образом. Поэтому более обоснованно оставить решение этого вопроса на усмотрение представителя нанимателя.

Вторым способом предотвращения и урегулирования конфликта  интересов на государственной и  муниципальной службе является отказ  служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Из содержания Закона весьма сложно сказать, как именно он может использоваться. Можно лишь предположить, что "если под выгодой можно понимать получение государственным или муниципальным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами)", то отказ может быть выражен в принятии служащим на себя обязательства не использовать эти льготы и преференции. Вполне очевидно, что такой способ урегулирования конфликта интересов может применяться только в ограниченном количестве случаев. Кроме того, при этом остаются неясными форма такого обязательства, его юридическая сила и последствия его нарушения.