Формирование и эффективное использование финансовых ресурсов государственных органов власти РФ

Его деление на три уровня соответствует устройству государственной власти [12, С.35]:

1) федеральный бюджет;

2) бюджет штатов;

3) бюджет местных органов  власти.

Общими недостатками бюджетной системы США считается усложненность ее структуры, неравномерность распределения бюджетных доходов и помощи от бюджетов высших уровней низшим.

Частые нарекания вызывает чрезмерная сложность процедуры сбора налоговых поступлений.

Каждый из бюджетных уровней обеспечен собственными источниками поступлений, однако в разной степени.

Приблизительное соотношение расходов федерального бюджета и совокупных расходов всех штатов и местных органов власти страны, взятых вместе, составляет 60 - 63% против 37 - 40%.

Каждый из уровней власти собирает собственные налоги.

Некоторые из них встречаются (по названию) на двух или даже на всех трех уровнях, однако при этом порядок их сбора и ставки обыкновенно сильно различаются для каждого из уровней.

На каждом уровне есть основной источник поступлений - «опорный» налог, который дает наибольший доход соответствующему бюджету.

Важной отличительной чертой бюджетного механизма США является то, что проектирование федерального бюджета отделено от процесса и аппарата его исполнения и контроля над исполнением бюджета.

Разработка бюджета осуществляется той частью исполнительного аппарата страны, которая обслуживает Президента в качестве главы государства.

В 1921 г. был принят Закон о бюджете и отчетности, которым было учреждено Бюджетное бюро.

Оно было включено в состав Министерства финансов. Однако с момента создания оно подчинялось непосредственно президенту США. В 1970 г. Бюджетное управление было переименовано в Административно-бюджетное управление (АБУ).

К его обязанностям была добавлена новая функция: через проектирование бюджета контролировать уровень государственного административного управления в федеральных органах власти, включая поиск путей и способов совершенствования системы.

При разработке бюджетного проекта АБУ в основном развивает идеи бюджетно-налоговой политики, которые ему представляет президент США со своими ведущими советниками - министром финансов и председателем Экономического совета при президенте [12, С.43].

Экономический совет создан по Закону о занятости 1946 г. в целях разработки общеэкономической политики федеральной администрации.

Отдельные линии и детали экономической политики регулярно уточняются на совещаниях так называемой «тройки», в которую входят председатель Экономического совета (ЭС), директор АБУ и министр финансов.

Иногда с целью координации экономической и денежно-кредитной политики к «тройке» присоединяется председатель совета управляющих ФРС - глава Центробанка США.

Министерство финансов США, помимо участия в разработке бюджетной и финансовой политики, занимается исполнением федерального бюджета [12, С.45].

Полномочия, включая бюджетные, местные власти получают от штатов, в конституциях которых, гораздо более подробных по сравнению с федеральной, детализированы и бюджетное устройство, и бюджетные отношения штатов с местными самоуправлениями, права последних.

Ключевую роль в подготовке бюджета играет не казначейство, а созданное для этой цели при Белом доме Административно-бюджетное управление, глава которого имеет статус министра и является членом кабинета министров.

Роль конгресса США в процессе формирования и использования бюджета значительно больше, чем в других странах.

В 1978 году конгрессом созданы ревизионные службы - службы внутреннего контроля в министерствах.

Они являются независимой частью министерств и получают деньги от конгресса, 57 ревизоров (по числу основных министерств и ведомств) назначаются президентом и утверждаются парламентом.

Ревизор подчиняется напрямую главе министерства и два раза в год представляет конгрессу отчет о деятельности министерства.

При конгрессе есть три основных независимых агентства: Бюджетное управление конгресса, Управление учета и Исследовательская служба конгресса.

Роль конгресса в распоряжении бюджетными средствами очень велика.

По закону взять какую-либо сумму из казначейства можно только в соответствии с решением парламента.

Таким образом, президент не может перераспределять средства между статьями одобренного бюджета даже в рамках одного направления или министерства либо допустить перерасход бюджета без одобрения парламента.

Резко отличается от федерального уровня и структура расходов региональных и местных бюджетов.

Основные расходы в штатах и местных самоуправлениях в совокупности идут на образование (до 35% общих расходов), на различные пособия (13%, в основном через бюджеты штатов), систему общественной безопасности (8%).

Федеральная помощь властям штатов проходит по 13 из 19 основных расходных статей (категорий).

Таким образом, обобщая зарубежный опыт, следует отметить, что в каждой стране имеются свои особенности и недостатки при формировании бюджетных расходов на финансирование органов государственной.

Совершенствуя механизм бюджетных расходов на финансирование органов государственной власти в России можно использовать опыт Италии, где законодательно установлены фискальные правила - ограничения, соблюдение которых является обязательным для всей вертикали органов государственной власти (центральное Правительство, властные институты регионов).

 

3.2. Оптимизация расходов бюджета на финансирование органов государственной власти в РФ

 

Распределение бюджетных ресурсов для решения социально-экономических задач в сфере государственных и муниципальных финансов, поиск оптимальных критериев, методик распределения ресурсов между публично-правовыми образованиями или между получателями бюджетных средств в рамках одного публично-правового образования - тематика, которая не теряет свою актуальность от года к году.

Для государственного или муниципального бюджета дефицит средств является естественным состоянием - потребности традиционно превышают возможности (ресурсы), имеющиеся в распоряжении правительств и администраций.

В связи с чем поиск инструментов, позволяющих выявить в перечне расходов действительно необходимые и «в холостую», никогда не терял, да и не теряет своей актуальности. [15, С.9].

Последнее десятилетие для бюджетной системы страны ознаменовалось периодом роста бюджетов, ресурсов бюджетной системы, пик которого пришелся на 2011-2012 гг.

И если 90-е годы и начало 2000-х проходило под девизом выявления и сокращения избыточных затрат (оптимизация сети учреждений, попытки обосновать и ограничить рост затрат путем установления государственных социальных стандартов, избавиться от не-финансируемых мандатов и т.д.), то с середины 2000-х годов акцент перемещается в сторону поиска способов наиболее эффективного израсходования тех дополнительных доходов, которые стали поступать в бюджетную систему страны.

Именно с середины 2000-х годов на страницах соответствующей периодики, в выступлениях руководителей все чаще говорится о необходимости совершенствования методов и инструментов бюджетного планирования, т.е. распределения бюджетных ресурсов от сферы межбюджетных отношений до планирования затрат на уровне отдельных бюджетных учреждений.

Однако 2013 г. сформировал отличные от существовавших ранее условия распределения ресурсов бюджетной системы.

В новых условиях субъектам бюджетного планирования приходится не распределять дополнительные доходы, а выбирать пути сокращения расходов.

И, как показал опыт бюджетов в 2013г., методологически все уровни бюджетной системы оказались не вполне готовы к оптимизации расходов.

Наработанный прежний опыт планово-нормативного бюджетирования, ориентированного на результат, не мог быть применен в условиях сокращения бюджетных доходов [15, С.10].

В настоящее время наблюдаются процессы банальной экономии. Но для решения данной задачи программно-целевые методы управления бюджетными расходами не нужны.

Едва ли кто-то из субъектов бюджетного планирования может заявить, что применяя метод (алгоритм или технологию) бюджетирования, ориентированного на результат (БОРа), они пришли к необходимости сократить затраты на ту или иную цель на столько-то процентов.

В самом общем виде БОР представляет собой систему формирования бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми бюджетными расходами и ожидаемыми результатами.

Цель данной модели бюджетирования - привести в соответствие затраченные ресурсы и полученные результаты, оценить значимость, экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета [21, С.70].

Несмотря на преимущества метода БОР, практический переход к его использованию является длительным, трудоемким, а во многих вопросах неоднозначным.

Из-за отсутствия достаточного опыта и необходимых нормативно-законодательных предпосылок полномасштабный переход к использованию новых механизмов в бюджетном процессе на региональном и, особенно, на муниципальном уровне представляется сложной задачей, требующей детальной проработки изменений, привносимых БОР в основные этапы бюджетного процесса.

Более того, анализируя расходы, которые стали объектом сокращения, а это инвестиционные расходы, затраты на реализацию целевых программ, предоставление субсидий регионам и муниципалитетам на развитие инфраструктуры, можно констатировать, что это именно те расходы, планирование которых предполагает применение программно-целевых методов бюджетного планирования.

Получается, что БОР и схожее с ним - это как дорогая игрушка: есть средства - приобретаем данный предмет роскоши, а снизились доходы - придется отказаться или повременить с покупкой.

Признать данный факт и согласиться с ним - две разные вещи. Признать, что антикризисные меры в части расходов сводятся преимущественно к банальной экономии необходимо, но согласиться с тем, что только экономия и есть антикризисные меры по оптимизации расходов - нельзя.

Даже при предоставлении субъектам РФ субсидий на организацию общественных работ условно можно признать это программно-целевым расходованием средств - у регионов срабатывает рефлекс схватывания легких денег.

Но, несмотря на сложившуюся практику, все же мы исходим из того, что применение программно-целевых методов бюджетного планирования полезно не только для распределения дополнительных ресурсов, но и при необходимости распределения бремени, возникающего вследствие сокращения доходов бюджета.

Стремление главных распорядителей минимизировать сокращение собственных бюджетных росписей естественно и предсказуемо, в связи с чем возникает необходимость разработки инструментария, позволяющего оценить обоснованность существующих расходов субъектов бюджетного планирования и потенциал их сокращения.

В основу разработки инструментария может быть положена концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагающая распределение бюджетных ассигнований исходя из приоритетности целей, на достижение которых ориентировано бюджетное финансирование, а также приоритетности инструментов их достижения.

Выявление и ранжирование приоритетов расходов, на наш взгляд, возможно путем применения одного из следующих подходов:

• пропорциональное сокращение всех расходов;
• деление расходов на социально значимые и второстепенные;
• выявление приоритетных расходов исходя из готовности субъекта бюджетного планирования отказаться от затрат на реализацию иных собственных целей.

Подход, предполагающий пропорциональное сокращение расходов всех главных распорядителей основан на том, что все сферы бюджетного финансирования равноценны для общества, несмотря на различия в структуре затрат в различных сферах деятельности.

Поэтому сокращению должны подвергаться ассигнования всех субъектов бюджетного планирования, вне зависимости от экономического содержания расходов, что является, пожалуй, самым жестким вариантом секвестра, поскольку в равные условия ставит и затраты капитального характера и выплату заработной платы работникам учреждений.

Определенные предпосылки для реализации данного подхода были заложены еще в 2007г. - создание автономных учреждений - альтернативный и достаточно достойный вариант традиционному решению поставленных задач путем формирования сектора бюджетных учреждений, набора штатов и т.д.

Однако, как показала практика, правовой формы бюджетных учреждений оказалось недостаточно. Причина в том, что еще не выработан потенциал бюджетных учреждений.

Преимущество бюджетного сектора - гарантия бюджета по обеспечению финансовыми ресурсами.