Роль государственного и муниципального кредитов в формировании бюджетных ресурсов

Отдельно нужно отметить отсутствие целостной система учета и  регистрации субнациональных заимствований, а также мониторинга заимствований негосударственного сектора экономики, что ограничивает возможность использования имеющихся механизмов контроля и регулирования со стороны Правительства РФ, хотя определенные успехи в этих вопросах достигнуты к настоящему времени. С позиций надежной практики, субнациональные заимствования и заимствования частного сектора должны учитываться при управлении государственным долгом, что позволяет рекомендовать продолжить работу по совершенствованию учета и регулирования субнационального долга и мониторингу заимствований предприятий негосударственного сектора. В отношении последних, в качестве первого шага, целесообразно сконцентрироваться на заимствованиях крупнейших предприятий общественного сектора экономики.

Перечисленное позволяет заключить, что существующая институциональная  структура управления государственным  долгом нуждается в дальнейшем совершенствовании. Сохраняющаяся значительная децентрализация  управления долгом приводит, во-первых, к недостаточной координации между операциями на рынках внешних и внутренних долговых обязательств, во-вторых, к слабой эффективности процедур управления рисками, в-третьих, к отсутствию комплексного мониторинга возможных кризисов и невозможности принятия действенных мер по их недопущению/устранению, в-четвертых, к упору на тактические краткосрочные меры в ущерб стратегическим решениям, в-пятых, к непрозрачности долговой политики для общества и кредиторов.

Однако наиболее значимой проблемой  в управлении государственным долгом Российской Федерации является отсутствие достаточной координации долговой политики с денежно-кредитной, бюджетно-налоговой и валютной политикой. До настоящего времени такая координация не обеспечена в должной мере институционально. Существующая практика согласования и оперативного информирования базируется на понимании необходимости такой координации у руководителей ведомств, ответственных за соответствующую политику, однако отсутствуют четкие правила, устанавливающие обязательность такой координации и регламентирующие ее порядок. В некоторой степени такая координация обеспечивается ежегодно в рамках бюджетного процесса и при согласовании бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год, однако механизмы координации среднесрочных стратегий и оперативного информирования не определены.

Эффективная координация возможна лишь после четкого определения  сферы обязанностей, функций и  сопряженных с ними ответственности, а также механизмов обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в процесс формирования соответствующих политик. Однако важность данной проблемы требует оперативных решений, одним из которых может явиться создание Координационного совета по вопросам долговой политики, в состав которого могут быть включены представители Министерства финансов, Центрального банка, Министерства экономического развития и торговли, а также представители Федерального собрания РФ.

В числе прочих вопросов совершенствования  институтов системы управления государственным долгом следует отметить разработку Министерством финансов России Национальной системы сбережений, предназначенной для обеспечения права граждан покупать государственные ценные бумаги непосредственно у государства. Подобная система прямых заимствований, когда между заемщиком (государством) и кредиторами (гражданами) отсутствуют промежуточные звенья, как свидетельствует международный опыт, может представлять значительный интерес для населения. Однако государство при осуществлении заимствований не вправе вынуждать принимать дополнительные риски все категории кредиторов, поэтому после получения и обобщения практического опыта необходимо обеспечить возможность участия в Национальной системе сбережений всех категорий кредиторов и всех видов обязательств Российской Федерации. Наряду со снижением стоимости заимствований, это предоставит регулирующим органам дополнительные возможности, в том числе по определению категорий инвесторов, которые обязаны осуществлять заимствования исключительно через Национальную систему сбережений, и определению порядка перевода обязательств между Национальной системой сбережений и рынком. Дополнительным преимуществом станет унификация инструментов заимствований.

Все вышесказанное позволяет заключить, что основная цель управления государственным долгом – обеспечение удовлетворения потребностей правительства в финансировании и выполнении его обязательств по платежам при наименьших затратах в средне- и долгосрочной перспективе при разумной степени риска – в основном обеспечивается средствами долговой политики и формирующейся системы управления государственным долгом, а используемые подходы в целом не противоречат надежной практике управления. Однако отмеченные недостатки ставят вопрос о комплексном совершенствовании системы управления государственным долгом.

Для решения этого вопроса Правительством России рассмотрена "Концепция единой системы управления государственным  долгом Российской Федерации", которая  содержит реалистичный анализ текущей  ситуация в области управления государственным долгом, определяет цели и принципы реформирования и развития, намечает организационную структуру единой системы управления государственным долгом и основные мероприятия по ее созданию.

Недостатками существующей системы  управления государственным долгом в Концепции называются отсутствие достаточно централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований; неполное предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению. Для решения этих проблем и устранения недостатков существующей системы управления долгом в Концепции определяются основные понятия системы управления государственным долгом и ее основные цели.

Основными целями управления государственным долгом Российской Федерации определяются:

• сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;
• сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;
• обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме по как можно более низкой стоимости на средне- и долгосрочную перспективу.

Перечисленные цели обусловлены главным  образом текущим состоянием государственного долга и положением в экономике  и могут быть скорректированы  и дополнены с учетом надежной практики управления государственным долгом. Обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме может рассматриваться в среднесрочной перспективе как самостоятельная цель, а минимизацию стоимости исполнения обязательств на средне- и долгосрочную перспективу целесообразно соотносить с возникающими при этом рисками. Одновременно желательно включить в число целей обеспечение удовлетворения потребностей Правительства РФ в финансировании. Указанное позволит расширить спектр рыночных условий, в которых создаваемая система управления государственным долгом будет эффективно справляться с полным комплексом задач по управлению государственным долгом.

В Концепции управление государственным  долгом определяется составной частью бюджетной политики, основные параметры и приоритеты которой, в свою очередь, устанавливаются в бюджетных посланиях Президента РФ, прогнозах социально-экономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.

Как представляется, в этом вопросе  для более эффективного управления государственным долгом важно ясно и четко разграничить долговую политику и систему управления государственным  долгом. Первая непосредственно зависит от приоритетов и параметров бюджетной и социально-экономической политики государства, является одним из их инструментов. Вторая является, во-первых, информационной базой для формирования бюджетной и социально-экономической политики и, во-вторых, самостоятельной системой, решающей технические задачи минимизации стоимости и сбалансирования рисков при управлении государственным долгом. При таком подходе устанавливать, что "долговая политика непосредственно влияет на формирование бюджетной политики" представляется не вполне оправданным.

В Концепции отмечается, что "управление государственными долговыми обязательствами  и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает  непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета. С учетом этого, система казначейского исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления государственным долгом".³⁴ Такая увязка не должна трактоваться как целесообразность построения интегрированной системы казначейского исполнения бюджета и управления государственным долгом. Деятельность казначейства по управлению финансами и управление долгом являются самостоятельными функциями, цели которых различны. Тем не менее, взаимная доступность информации о состоянии казначейского исполнения бюджета и управлении долгом необходима, так как это создает условия для снижения рисков в каждой системе.

Для достижения вышеназванных целей  управления государственным долгом, решения перечисленных проблем и устранения недостатков существующей системы управления долгом в рамках определенных основных понятий в Концепции устанавливаются цели и принципы реформирования и развития системы управления государственным долгом.

В Концепции ставится "основная задача реформирования и развития системы управления государственным долгом, которая заключается в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости государственного бюджета от ситуации в долговой сфере. Достижение целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга на экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным долгом задач:

• повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;
• дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;
• оптимизация структуры государственного долга Российской Федерации;
• сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
• обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
• развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом".³⁵

Для решения данных задач в Концепции  предлагаются меры, включающие создание и совершенствования следующих  элементов системы управления государственным  долгом:

1) совершенствование правовых основ  в области управления долгом;

2) создание единой и централизованной организационной структуры и четких механизмов управления долгом;

3) создание единой системы учета  государственного долга и единой  базы данных по учету государственного  долга; 

4) создание единой системы анализа  рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операций и заимствований;

5) формирование интегрированной  и унифицированной системы стратегического  планирования в сфере системы  управления государственным долгом  и оценки эффективности заимствований; 

6) совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета;

7) создание системы и механизмов  взаимодействия, включая межведомственные  и внутриведомственные процедуры  управления государственным долгом, денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами;

8) создание системы учета в  секторе государственного управления, основанной на принципе начисления;

9) внедрение интегрированной системы  по аналитическому учету субфедеральных, муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики.

Эти меры представляются вполне обоснованными  и соответствующими надежной практике управления государственным долгом.

Реализация Концепции предполагается в течение 2-3 лет в два этапа. На первом этапе предполагается обеспечить:

• совершенствование текущей системы управления государственным долгом и финансовыми активами;
• создание правовых основ управления государственным долгом, включая разработку и внесение в установленном порядке для принятия Федеральным Собранием закона о государственном долге;
• создание единой системы учета государственного долга;
• создание системы взаимодействия политики в области управления государственным долгом с финансовой и денежно-кредитной политикой;
• создание системы анализа и управления рисками, связанными со структурой государственного долга и активов;
• внедрение стратегического и текущего планирования в области управления государственным долгом.

На втором этапе предполагается перейти к:

• централизованному управлению государственными обязательствами;
• созданию системы по аналитическому учету обязательств субъектов РФ, муниципальных образований, государственного и негосударственного сектора экономики;
• разработке концепции управления государственными активами и пассивами, завершению создания единого баланса государства.

Предусмотренный для достижения целей  первого и второго этапов состав мероприятий хорошо проработан и  позволит создать единую в методологическом, учетном и организационном плане систему управления государственным долгом. Однако определенную озабоченность вызывает недостаточное внимание к определению последовательности реализации мероприятий. Многие мероприятия этапов не могут быть эффективно реализованы до завершения реализации других мероприятий того же этапа. В этой связи, во-первых, необходимо более четко определить последовательность реализации мероприятий и, во-вторых, заявленный срок реализации концепции является недостаточно реалистичным и его целесообразно увеличить до 5 лет. При этом, в случае увеличения срока реализации Концепции, необходимо учесть возможность изменения экономической ситуации, с тем чтобы создаваемая система управления государственным долгом была нацелена не только на преодоление ныне существующих проблем, но и была бы эффективна в более широком спектре экономических условий.