Роль государственного и муниципального кредитов в формировании бюджетных ресурсов

- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта Российской Федерации с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

- государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

- договоров о предоставлении  государственных гарантий субъекта  Российской Федерации, договоров  поручительства субъекта Российской  Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- переоформления долговых обязательств  третьих лиц в государственный  долг субъекта Российской Федерации  на основе принятых законов  субъекта Российской Федерации;

- соглашений и договоров, в  том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут превышать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут существовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров,  заключенных муниципальным образованием;

- займов муниципального образования  (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

- договоров о предоставлении  муниципальных гарантий, договоров  поручительства муниципального  образования по обеспечению исполнения  обязательств третьими лицами;

- долговых обязательств юридических  лиц, переоформленных в муниципальный  долг на основе правовых актов  органов местного самоуправления.

Названные долговые обязательства  не могут превышать 10 лет.

 Российская Федерация не  несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних  заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный размер государственных внешних, заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государственных гарантий. Традиционно государство гарантирует вклады населения в Сберегательном банке. В последние годы РФ выступает гарантом и по долговым обязательствам различных юридических лиц. Общая сумма гарантий РФ в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга, а в иностранной валюте – в состав государственного внешнего долга.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны  использовать полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для  погашения долговых обязательств и  обслуживания государственного и муниципального долга Российской Федерации. В этой связи важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муниципальным долгом.

1.2. Правовой  и экономический аспекты государственного  и муниципального кредита

Независимо от уровня кредит (государственный и муниципальный) можно рассматривать в двух аспектах: в экономическом и в правовом.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономическая категория  является базисным понятием по отношению  к кредиту в правовом аспекте и представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц. И если сущность самой категории кредита рассматривается как передача платежных средств кредитором заемщику для использования их последним на началах возвратности и в собственных интересах, то экономическая сущность государственного и муниципального кредита заключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физических лиц аккумулируются и на условиях возвратности и возмездности используются государством (муниципальным образованием) как ссудный капитал. Государство направляет его на общегосударственные потребности (как правило, на покрытие дефицита бюджета) либо перераспределяет на льготных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующими субъектами, имеющими большое социальное и экономическое значение для государства и его граждан.

Таким образом, государственный (муниципальный) кредит представляет с экономической  точки зрения одну из форм движения ссудного капитала и заключается  во вторичном распределении стоимости  валового внутреннего продукта и  части национального продукта. Ведь владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование. Поэтому именно возвратность – определяющая черта и особое свойство, присущее кредитным отношениям (независимо от уровня их возникновения).

Особенность же финансово-экономических  отношений, которые возникают в  процессе государственного и муниципального кредита, заключается в их субъектном составе.

Как совокупность финансово-экономических  отношений государственный кредит представляет собой отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами – с другой, при которых государство выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов.

При муниципальном кредите заемщиком соответственно является муниципальное образование, а кредиторами – граждане и организации. Таким образом, обязательным субъектом правоотношений по государственному и муниципальному кредиту соответственно является государство или муниципальное образование.

Государственный и муниципальный  кредит можно рассматривать, как  отмечалось, и в правовом аспекте.

С правой точки зрения государственный (муниципальный) кредит – это урегулированные  правовыми нормами отношения  по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Традиционная роль государственного кредита всегда заключалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюджета. С развитием рыночной экономики в целях регулярного финансирования общесоциальных потребностей общества государство использует кредит и для регулирования денежного обращения.

Муниципальный кредит используется также  и в целях финансирования местных  инвестиционных программ.

Государственный (муниципальный) кредит является составной частью такого звена  финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит).

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кредиту, характерны для любых кредитных  отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским кредитом имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны.

Не случайно еще в 1832 г. русский  финансист М.Ф. Орлов в своей  работе "Теория государственного кредита" отмечал, что "кредит публичный, или государственный, и кредит частный" (банковский) "кроме имени и цели имеют мало подобия".⁶  

Отличительные черты двух названных  форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института государственного (муниципального) кредита.

Основная особенность государственного (муниципального) кредита заключается  в непроизводительном использовании  капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Средствами для погашения процентов за пользование государственным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. К. Маркс называл государственный кредит антиципированными (взятыми заранее) налогами.

Характерной чертой банковского кредита  является производительное использование  ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать  вознаграждение за пользование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной стоимости. С правой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк – в роли кредитора (заимодавца), юридические и физические лица – в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите заемщиком, как правило, всегда является государство либо муниципальное образование.

И если отношения банковского кредита  имеют своим следствием заключение между сторонами договора банковской ссуды, относящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то результатом госкредитных операций выступает внутренний государственный долг, являющийся объектом финансовых правоотношений. Аналогично при муниципальном кредите формируется муниципальный внутренний долг.

Представители финансово-правовой науки дореволюционной России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский, и др.) выделяли и другие, актуальные и сейчас различия между государственным и банковским кредитом. Эти различия заключаются в следующем:

1. В отношениях по государственному  кредиту всегда имеется верховенство  государства, несмотря на то, что  государство является заемщиком  (должником), а не кредитором. При  банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.

2. Учитывая особую роль государства,  оно заключает долгосрочные займы  без обеспечения их каким-либо  залогом, тогда как при заключении  договоров долгосрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога.

3. При банковском кредите договор  банковской ссуды заключается,  как и любой гражданско-правовой  договор, на условиях равенства  сторон. Применение принципа диспозитивности,  в регулировании отношений по  банковскому кредиту абсолютно несовместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. При государственном же кредите принуждение "имеет иногда место при заключении займа".⁷ Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Русский финансист Л.В. Ходский писал по поводу принудительных займов: "...Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, – подчеркивал автор, – принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства".⁸

Эти отличительные признаки характерны и для муниципального кредита.

Чем обусловлена необходимость  использования государственного кредита? Основная причина – это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных  расходов. М.И. Слуцкий отмечал: "Если обобщено определить причину государственного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества".⁹

В любом обществе существуют объективные  и субъективные противоречия между  размером бюджетных доходов и  растущими, порой непредвиденными  расходами на регулирование экономики  страны, на выполнение социальных программ и функций по обороне страны. Известные американские экономисты К.Р. Макконелл и Л.С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: "Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время".¹⁰

Естественно, что для реализации операций по государственному (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно свободных средств юридических  лиц и граждан. Использование  этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль государственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник пополнения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как государственного, так и муниципального кредита достаточно многогранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации отношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывов во времени их получения и использования юридическими лицами (организациями) и гражданами.

У граждан свободные денежные средства могут образовываться по ряду причин, в частности, из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм в возмещении ущерба, наследства и т.п. Ненасыщенность товарного рынка при несбалансированной экономике также может явиться причиной Оседания у населения наличных денежных средств. Для приобретения дорогостоящих вещей длительного пользования граждане часто сознательно ограничивают свои текущие потребности, в результате чего у них также могут образовываться значительные денежные сбережения.

У юридических лиц, помимо вышеназванных  причин, временно свободные денежные средства образуются из-за сезонного  характера производства, длительного  производственного цикла, неравномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источником временно свободных денежных средств.