Роль государственного и муниципального кредитов в формировании бюджетных ресурсов

По итогам 2004 г. фактическое привлечение  финансовых ресурсов посредством размещения федеральных государственных ценных бумаг составило 176,19 млрд. руб., при  этом объем погашения ценных бумаг, номинированных в российских рублях, составил 80,05 млрд. руб. Таким образом, сальдо привлечения-погашения составило 96,14 млрд. руб., при том, что, согласно Закону о федеральном бюджете на 2004 г., предполагалось чистое привлечение в объеме 140,65 млрд. руб.

Распределение объема фактической  эмиссии (она немного отличается от указанной выше и составляет 176,24 млрд. руб.) по отдельным видам внутренних государственных ценных бумаг выглядит следующим образом: ГКО – 3,96 млрд. руб., ОФЗ-ФК – 34,46 млрд. руб., ОФЗ-АД – 137,82 млрд. руб.

Дюрация рыночного долга в течение 2004 года возросла с 2,7 года до 4,8 года, что  соответствует уровню долговых рынков развитых государств.

Говоря о нерыночной части внутреннего  долга, следует заметить, что  в 2004 г. завершилась реализация государственной программы погашения долговых товарных обязательств перед населением. Расходов на исполнение государственных гарантий РФ в связи с отсутствием требований на их исполнение не осуществлялось, хотя Программа на 2004 г. предусматривала выделение на эти цели 1,8 млрд. руб. Одновременно, было выдано гарантий на сумму 7,5 млрд. руб. (из предусмотренных 57,8 млрд. руб.).

Согласно данным Минфина России, государственный внутренний долг на 1 января 2005 г. составил 756,82 млрд. руб. (таблица 4, рис. 7).

 

Рис. 7. Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах, млрд. руб.

Источник: Минфин РФ

 

 

По состоянию на 1 августа 2005 г. составил 819,827 млрд. руб. Таким образом, внутренний долг с начала года увеличился 63,037 млрд. руб. или 8,3 %. В аналогичном периоде предыдущего, 2004 года внутренний долг федерального правительства увеличился на 50,949 млрд. руб. или 7,7 %.

Как в абсолютном, так и в относительном  выражении наибольший прирост обязательств сложился в секторе облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) – 56,642 млрд. руб. или 130,8 %, таким образом, объем долга, выраженный данной бумагой составил на начало августа 2005 г. 99,949 млрд. руб.

 

Таблица 4

Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных  ценных бумагах 

млрд. руб.

Виды ценных бумаг	ГКО	ОФЗ-ПК	ОФЗ-ПД	ОФЗ-ФК	ОФЗ-АД	ОГНЗ	ОРВВЗ 1992 года	ОГСЗ	Итого внутренний долг
на 01.01.1993							0,01		0,01
на 01.01.1994	0,20						0,02		0,22
на 01.01.1995	10,59	-	-	-	-	-	0,03		10,62
на 01.01.1996	65,76	7,96	-	-	-	-	0,05	3,00	76,76
на 01.01.1997	203,58	33,53	3,80	-	-	-	0,07	8,00	248,98
на 01.01.1998	272,61	47,62	115,78	-	-	1,77	0,11	13,08	450,97
на 01.01.1999	16,82	0,13	346,83	112,56	-	2,64	0,12	14,64	493,74
на 01.01.2000	7,43	0,04	402,21	112,43	-	2,69	0,14	4,88	529,83
на 01.01.2001	3,05	24,11	359,21	122,77	-	19,50	0,18	3,00	531,81
на 01.01.2002	19,54	24,10	307,82	138,53	-	20,73	0,21	0,12	511,06
на 01.01.2003	18,82	24,10	350,74	207,07	42,29	11,50	0,08	0,11	654,70
на 01.01.2004	2,72	24,10	50,48	199,31	375,42	11,50	0,04	0,10	663,67
на 01.01.2005	0,02	0,001	43,31	171,22	542,24	0,0	0,03	0,0002	756,82

 

Источник: Минфин РФ

 

При этом, объем обязательств в виде ОФЗ с фиксированным доходом (ОФЗ-ФК) снизился с начала года на 26,093 млрд. руб. или 15,2 % и составил 145,131 млрд. руб. Обязательства в виде наиболее популярной в настоящее время бумаги с амортизацией основной суммы (ОФЗ-АД) возросли на 32,487 млрд. руб. (5,9 %) – до 574,722 млрд. руб.

Изменение структуры государственного внутреннего долга с начала 2005 по 1 августа представлена на рис. 8.

 

Рис. 8. Структура внутреннего долга Российской Федерации в 2005 г.

Источник: Минфин РФ

 

Структура долга в январе-июле 2005 г. претерпела некоторые позитивные изменения, то есть произошло снижение доли задолженности в виде ОФЗ-АД при повышении удельного веса ОФЗ-ПД. Однако, с другой стороны, долговая политика России остается мало активной, что можно рассматривать рассматриваем как существенный недостаток всей текущей бюджетной политики.

На рисунке 8 не представлены доли ГКО и ОФЗ-ПК в связи с незначительным объемом задолженности по данным бумагам – 24 млн. руб. и 1 млн. руб. соответственно. Обязательства в виде ОГНЗ продолжали оставаться нулевыми. Как видно из рисунка, снижение долей ОФЗ-АД и ФК на 1,6 и 4,9 процентных пункта было компенсировано приростом удельного веса ОФЗ ПД на 6,5 процентных пункта.

Рассмотрим временную структуру  погашения государственного внутреннего  долга России по состоянию на начало августа 2005 г. (рис. 9).

Существенных изменений во временной  структуре погашения не происходит. Наиболее значительные погашения произойдут до 2013 года. При этом период с 2013 по 2018 гг. характеризуется невысокими объемами выплат основной суммы внутреннего долга РФ, то есть в настоящее время с точки зрения выравнивания платежного графика целесообразным является выпуск 8-15 летних государственных облигаций. После 2020 г. формируется относительно ровная структура, не предусматривающая периоды пиковых платежей.

 

Рис. 9. Временная структура погашения государственного внутреннего долга (млрд. руб.)

Источник: Минфин РФ

 

Минфин РФ, как ведомство, отвечающее за подготовку и реализацию программы государственных внутренних заимствований, считает, что в 2006 г. целесообразно увеличить объем привлечения средств на 27-35 млрд. руб. по сравнению с 2005 г. При этом предполагается развитие как существующего сегмента рынка – ГКО-ОФЗ, так и нового – ГСО.

Таким образом, общий объем внутреннего  долга возрастет с 913,22 млрд. руб. на начало 2006 г. до 1093,75 млрд. руб. – на конец, в том числе рыночная часть  увеличится до 770,52 млрд. руб.

В 2006-2008 годах на погашение внутреннего долга планируется направлять доходы от приватизации. Ориентировочно в 2006 году цифры доходов составят 39 млрд. рублей, в 2007-м – 49 млрд. рублей, в 2008-м – 52 млрд. рублей. На эти же цели планируется направить и средства, полученные от продажи государственных запасов. Эти доходы составят в 2006 году 5 млрд. рублей, в 2007-м – 4 млрд. рублей и в 2008-м тоже 4 млрд. рублей.

3.3. Текущее состояние системы управления государственными заимствованиями

 

Существующая нормативно-законодательная база в сфере погашения кредитов, ранее предоставленных СССР и Россией иностранным государствам, а также в сфере урегулирования и выверки задолженности иностранных государств перед Россией, несовершенна. Бюджетный кодекс позволяет проводить реструктуризацию и списание части задолженности в рамках участия России в международных финансовых организациях без ратификации соответствующих договоров в парламенте, что противоречит закону "О международных договорах Российской Федерации". В результате в после присоединения России к Парижскому клубу была списана задолженность перед Россией на общую сумму более $25 млрд. При этом отчеты Правительства об объеме урегулированной задолженности в Государственную Думу не представлялись.

Допускаются необоснованные решения при проведении зачетов по задолженности иностранных государств. Так, зачет задолженности Украины на сумму $ 12,5 млн. путем поставки Украиной трех рыбопромысловых судов был произведен на невыгодных для Российской Федерации условиях и нанес ущерб федеральному бюджету в размере $ 8,5 млн.

Имеются недостатки при ведении  учета операций с задолженностью. В доходах федерального бюджета  не учитываются средства в неконвертируемых и клиринговых валютах, имеют  место значительные расхождения  в данных учета задолженности в Минфине и Внешэкономбанке по отдельным странам, отсутствуют ряд документов, послуживших основанием для полного или частичного списания задолженности ряда государств (Уганда, Нигерия).

Гораздо лучше обстоят дела в  сфере погашения государственного долга Российской Федерации. Показатели секюритизации государственного долга  и характеристики рынков государственного долга свидетельствуют о приверженности России использованию при управлении государственным долгом рыночных механизмов, которые позволяют успешно осуществлять активные операции по управлению долгом с целью улучшения его структуры и оптимизации стоимости обслуживания. Проводимая на рынке внутреннего долга политика синтезирования обособленных привлекательных финансовых инструментов для каждой категории инвесторов закладывает предпосылки для эффективного регулирования и антикризисного управления.

На протяжении последних лет  растет доля долгосрочных инструментов в структуре государственного долга. Средняя дюрация государственного внутреннего долга России на начало 2005 года составляет 4,8 года, что свидетельствует о формировании рынка, ориентированного на среднесрочный и долгосрочный спрос институциональных инвесторов, задающего ориентиры процентных ставок для других сегментов финансового рынка и обеспечивающего поддержание ликвидности всей финансовой системы.

В тоже время четкая временная структуризация рынка, включающего краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные инструменты, ставит вопрос о приведении объемов и сроков заимствований в соответствие с продолжительностью инвестиционного цикла в общественном секторе экономики. В этой связи необходим расширенный анализ объемов и временных параметров инвестиций в общественном секторе, чтобы определить количественные индикативные показатели для долговой политики. Такая работа явится первым этапом по приведению характеристик государственного долга в соответствие с нефинансовыми активами государства, характеристики которых также зависят от ставки процента, инфляции и валютного курса.

Отмеченная динамика структуры  финансовых инструментов, сроков и  процентных ставок по ним позитивно  воспринимается инвесторами, что проявляется  в снижении доли связанных с государством инвесторов и увеличении объема инструментов, размещаемых среди частных финансовых инвесторов. Тем не менее, высокий удельный вес участия отдельных инвесторов, обусловленный особенностями российского финансового бизнеса, продолжает оставаться серьезным риском при управлении государственным долгом Российской Федерации. В этой связи представляется важным уделить специальное внимание снижению барьеров для выхода розничных инвесторов на рынок государственного долга, в том числе за счет развития системы прямого инвестирования в государственные ценные бумаги.

О положительных результатах проводимой долговой политики дополнительно свидетельствует  рост международных долгосрочных суверенных кредитных рейтингов. Перечисленное  в совокупности оказывает благоприятное  влияние на показатели экономического роста в России.

Однако успешная долговая политика последних лет в недостаточной  мере поддерживается развитием эффективных  институтов системы управления государственным  долгом. Российское законодательство в достаточной степени регламентирует вопросы осуществления заимствований, однако управление долгом и соответствующие полномочия, в том числе по операциям выкупа, досрочного погашения и конверсии долга, не отражены в достаточной мере. В этой связи необходимо рассмотреть возможность включения в Бюджетный кодекс положений, детально регламентирующих права, обязанности и ответственность Министерства финансов по вопросам управления государственным долгом.

Другим ключевым фактором является недостаточная законодательная  регламентация функций учета, оперативного управления долгом и права на осуществление заимствований за одним уполномоченным органом Правительства. Последнее оставляет возможность заимствований и предоставления гарантий от имени Российской Федерации органами исполнительной государственной власти и государственными унитарными предприятиями, входящими в государственный сектор экономики. Аналогичные проблемы ранее имели место в отношении эмиссии государственных ценных бумаг, однако они была успешно устранены посредством принятия федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", где соответствующие полномочия были ясно и четко закреплены за единственным уполномоченным органом. Используя данный положительный опыт, представляется необходимым:

• законодательно централизовать функции учета государственного долга, что позволит создать построенную на унифицированной методологии учета единую базу данных государственных долговых обязательств;
• закрепить право осуществления всех государственных заимствований за единственным уполномоченным органом, чтобы прекратить спонтанное увеличение объемов государственного долга;
• установить требования по регулярному и адекватному раскрытию информации о государственном долге и долговой политике.

Реализация первого из названных  предложений является необходимой предпосылкой для точного определения размера государственного долга, перспективного планирования бюджета, а также осуществления надлежащего анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга, фрагментарность которых, несмотря на определенный достигнуты в последние годы прогресс, в настоящее время является одной из ключевых проблем в управлении государственным долгом. Осуществление третьего предложения позволит повысить прозрачность режима принятия решений и распределения полномочий, что будет способствовать укреплению доверия к долговым обязательствам Российской Федерации и в долгосрочной перспективе обеспечит снижение стоимости обслуживания государственного долга.

В настоящее время параметры  долговой политики ежегодно утверждаются федеральным представительным органом власти – двухпалатным Федеральным собранием – в рамках вносимого Правительством РФ федерального бюджета на соответствующий год. Такая практика соответствует принятым в мире принципам управления государственным долгом, однако учитывая "формирующийся" характер российского финансового рынка представляется возможным расширить полномочия Правительства России и Министерства финансов в части долговой политики и перейти от законодательного утверждения объемов заимствований посредством каждого финансового инструмента к утверждению максимального сальдо задолженности на конец бюджетного года по каждому инструменту заимствований.