Роль государственного и муниципального кредитов в формировании бюджетных ресурсов

Функционирование государственного (муниципального) кредита предполагает наличие не только временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и объективных экономических предпосылок их образования, но и правового закрепления возможности использования названных средств государством и муниципальными образованиями в качестве кредитных ресурсов.

Государственный кредит и муниципальный  кредит напрямую связаны с такими финансово-правовыми категориями, как  государственный долг и муниципальный  долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил.

Муниципальный внутренний долг соответственно представляет собой общую сумму  задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Юридический аспект понятия внутреннего  государственного долга России, представляющего  собой долговые обязательства Правительства  РФ, выраженные в валюте РФ перед  юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законом РФ, первоначально был закреплен в ст. 1 Закона РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации". Этот Закон утратит силу с 1 января 2000 г.

В Бюджетном кодексе РФ государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава. Бюджетный кодекс РФ впервые закрепил не только общее понятие государственного долга, но и подразделил понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ. Однако эти понятия несколько отличаются от понятий, данных в Законе РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации".

Государственный долг РФ определяется в Бюджетном кодексе РФ как  долговые обязательства Российской Федерации перед физическими  и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг субъекта РФ определяется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а государственный долг субъекта РФ – соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ. Это несколько шире гарантий, установленных Законом РФ "О государственном внутреннем долге РФ".

Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без  условий, как закреплено в ст. 100 Бюджетного кодекса РФ, обеспечивается всем муниципальным  имуществом, составляющим муниципальную казну.

Рост государственного долга, как  правило, влечет повышение ставок действующих  налогов или даже введение новых  налоговых платежей, ведь основной источник погашения государственных  долговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один – бюджет, в котором эти средства закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой. Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме государственного (муниципального) кредита.

Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи первоначально  резко отрицательно относились к  развитию государственного кредита. В  государственных долгах они видели лишь крайнее средство, которым можно  пользоваться при отсутствии других возможностей, например "для спасения существования или чести всего государства". По мнению Д. Рикардо, для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Небениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно "слишком много берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах населения".  

Представители дореволюционной российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что "несмотря на разнообразные высказывания о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм".¹¹

При всех разногласиях во взглядах следует  отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубежной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-правовых теорий государственного и муниципального кредита занимались ученые Алексеенко, Исаев, Залшупин, Ходский, Слуцкий, Орлов и др.¹² При этом М.Ф. Орлов в своем специальном исследовании "Теория государственного кредита", вышедшем в 1832 г., дает определение предназначению науки финансов, которое как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы "поставить в совершенное равновесие оба сии средства", т.е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги.¹³

Представители современной отечественной  науки финансового права также  отмечают как положительные, так и негативные стороны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муниципального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмиссионном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муниципальными расходами, а также для совершенствования организации денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хозяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики страны. Негативная роль государственного кредита состоит в том, что его применение ведет к росту непроизводительных расходов государства и муниципальных образований, так как денежные средства, используемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование кредитом. Уплата же процентов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.

Убедительными представляются доводы американских ученых К.Р. Макконелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-правовых полномочий правительств различных государств по выполнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий ("возможностей") правительств, использование которых делает практически невозможным невыполнение обязательств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством полномочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мнению, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефинансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и использовать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций. Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительства, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финансовое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. Если это приемлемо для избирателей, то увеличение налогов является тем способом, который у правительства есть для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга. В-третьих, это полномочия по эмиссии денег.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконелл и С.Л. Брю отмечают, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополнительных денег, конечно, может иметь инфляционный эффект. "Но рассматриваемый здесь вопрос, – отмечают представители американской школы, – состоит в том, что правительство имеет возможность и право создавать новые деньги, просто включив печатный станок".¹⁴ Учитывая наличие аналогичных полномочий в области госкредитных отношений у законодательных и исполнительных органов власти РФ, вышеизложенные положения современной американской теории государственного кредита представляют значительный научный и практический интерес.

Глава 2. Особенности управления государственным и муниципальным кредитом

2.1. Сущность  управления государственным кредитом

Управление государственным кредитом – одно из направлений финансовой политики государства, связанное с  обеспечением его деятельности в  качестве заемщика, кредитора и гаранта. Это совокупность действий государства, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга, выпуском и размещением новых займов, поддержанием вторичного рынка долговых обязательств, регулированием рынка государственного кредита. Регулируют и осуществляют эту деятельность Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредитную политику и ее институциональное обеспечение.

Управление государственным кредитом направлено на достижение экономических, социальных и политических целей, которые  определяются тенденциями общественного  прогресса и современным состоянием экономики страны. В числе основных экономических целей – обеспечение экономической стабилизации и роста производства, поддержание его конкурентоспособности на мировом рынке; социальные цели подразумевают обеспечение социальной стабильности и социального прогресса; политические цели формируются исходя из идеи поддержания стабильности функционирования политической системы и обеспечения национальной безопасности. Достижение этих целей в немалой степени связано с управлением государственным долгом, в особенности внешним, состояние которого, как показывает мировая практика, во многом определяет не только экономическую независимость страны, но и сохранение ее национального суверенитета, что особенно актуально и для современной России.

В системе действий по управлению государственным кредитом важнейшим  является обслуживание и погашение государственного долга, поскольку все затраты такого рода осуществляются за счет бюджетных средств, создавая для него дополнительную нагрузку, а несвоевременность выплат ведет к увеличению суммы долга за счет штрафных санкций. Лишь в случае инвестиционных займов обслуживание и погашение обязательств осуществляется за счет доходов от проекта.

Под управлением государственным  долгом в теории финансов понимается "совокупность мероприятий государства  по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг".¹⁵ "Современный финансово-кредитный словарь" дает более полное определение: "Управление государственным долгом представляет собой процесс разработки и реализации стратегии управления государственным долгом в целях привлечения необходимой суммы финансирования, достижения поставленных целей в отношении затрат и риска и решения любых других задач в области управления государственным долгом, которые может поставить правительство, например, развития и поддержания работы эффективного и ликвидного рынка государственных ценных бумаг".¹⁶

В соответствии с действующим Бюджетным  кодексом РФ, управление государственным  долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации.¹⁷ При этом Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией; а субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство Российской Федерации либо уполномоченный Правительством Российской Федерации ответственный федеральный орган исполнительной власти.

В процессе управления государственным  долгом решаются следующие задачи:

• минимизация стоимости привлекаемых внешних займов;
• снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга;
• повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов;
• поддержание стабильности функционирования политической системы и престижа государства;
• обеспечение социальной стабильности;
• сохранение национальной безопасности.¹⁸

Основная цель политики, проводимой в настоящий момент Правительством РФ в области управления внешней  задолженностью, состоит в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств. В отношении внутреннего долга стратегия федерального правительства состоит в реструктуризации задолженности в сторону повышения доли среднесрочных обязательств, снижения доходности государственных ценных бумаг при сохранении их привлекательности.

Цикл управления государственным  долгом включает три стадии: привлечение, размещение (использование) и погашение.¹⁹

Управление привлечением долгового  финансирования в экономику предполагает удержание величины долга в определенных пределах. Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних  заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации.