Организация структуры и анализ хозяйственной деятельности предприятия на территории муниципального образования Олхинского в контексте

 История развития  территориального общественного  местного самоуправления в России

Формирование системы  территориально-общественного самоуправления в субъектах России началось в  конце 80-х годов. Первоначально ТОСы функционировали как подразделения районной администрации, а не как самостоятельные объединения граждан по месту жительства. Вместе с тем их создание и деятельность в некоторых районах города имели свою специфику.

Зачастую формирование органов ТОС происходило исключительно  по инициативе населения, на сходах жителей.

Впервые институт территориального общественного самоуправления возник с принятием Закона Российской Федерации  «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в 1991 года. Это статьи 80-86 и 96, где провозглашалась общественная природа этого института.

Вступление в силу Конституции Российской Федерации 1993 года создало принципиально новую  правовую ситуацию в области местного самоуправления: была определена его  роль в осуществлении власти народа, статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти, а также установлены правовые гарантии местного самоуправления. Принятие Конституции позволило разработать и принять Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который открыл возможность для формирования регионального и муниципального нормотворчества, положил начало созданию особого вида управления - муниципального.

После вступления в силу Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 28 августа 1995 года старая система ТОС пришла в противоречие с действующим законодательством. Однако реформирование системы территориально-общественного самоуправления началось значительно позднее и продолжается и в настоящее время.

Как отмечают эксперты, «ТОС - есть наша национальная особенность. Такого института  нет ни в одном западном обществе. По своей организационной основе ТОС – это наша русская, дореволюционная  община – сельская, крестьянская, казачья, территориально-национальная».

         Современное законодательное регулирование территориального общественного местного самоуправления в РФ и ее субъектах

Можно ли сказать, что  правовые основы – базис организации  территориального местного общественного самоуправления совершенен? Анализ только самых общих положений о ТОС показывает, что до совершенства еще очень и очень далеко.

Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении - в целом, и о ТОС - в частности, на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о территориальном  общественном самоуправлении в РФ и  ее субъектах, затронув, конечно, в первую очередь законодательство о местном  самоуправлении – в целом. Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).

Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт  международно-правового характера  как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей». Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.). Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.

Наряду с названным  законом необходимо выделить следующие  законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:

- федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.);

- федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.);

- федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.);

- закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.)

- закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 июня, от 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г., 28 августа 1995 г., 18 июня 2001 г., 21 марта 2002 г.) (применяется в части не противоречащей Конституции РФ и иным законодательным актам) и мн. др.

Наряду с названными актами ТОС упоминается в Федеральном  законе от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ "О  гарантиях прав коренных малочисленных  народов Российской Федерации", ст. 11 которого закрепляет в целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для решения вопросов местного значения лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с законами субъектов Российской Федерации создавать органы территориального общественного самоуправления малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций.

К слову сказать, непосредственно  регулирование правового положения ТОС осуществляется только двумя законодательными актами: Законом «Об общих принципах…» (ст.27) и Законом «О местном самоуправлении…» (ст.ст.80-86). При этом ст. 27 Закона «Об общих принципах…» относит регулирование ТОС к законодательству субъекта Российской Федерации либо Уставу муниципального образования, либо каких-то других нормативно-правовых актов местного самоуправления.

Это положение, как мы уже говорили, вызывает на практике бурные дискуссии и споры. Одни исследователи отмечают по этому поводу: «Нельзя допустить никакого регулирования территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования. Это невежество правовое. Мы вводим третий субъект федерализма. У нас есть два регулируемых… два уровня регулирования – федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в этой части прописали еще третьего субъекта – это муниципальный уровень».

Другие отмечают, что  нужно оставить этот вопрос в ведении  субъектов и муниципальных образований, «а, обсуждение и принятие закона о территориальном общественном самоуправлении, рамочного или любого другого на федеральном уровне не правомерно. Почему? Потому что у нас есть Закон «Об общих принципах организации самоуправления… местного самоуправления в России». И там есть 27 статья».Итак, действующее законодательство относит регулирование этого права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.

Однако, как отмечают исследователи, данное обстоятельство явилось основной причиной допущенного неравенства на территории Российской Федерации указанных прав граждан.

Как следует из справки "Соответствие конституций и уставов  субъектов Российской Федерации ..." только 52% субъектов Российской Федерации признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов допускается различное понимание и различный объем переурегулирования норм статей 80 – 86 Конституции РФ.

Чтобы найти ответ  на вопрос: к чьему же ведению  должно относится регулирование  правового положения ТОС, обратимся  к конституционному содержанию права на ТОС:- пункт "в" статьи 71, относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина;- пункта "б" статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина;- пункта "н" статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, конституционные  нормы обосновывают подход к переурегулированию федеральным законом и законом  субъекта Российской Федерации (каждый в своей части) положений и  норм территориального общественного  самоуправления. В связи с предложенной методикой положения и нормы указанных статей должны переурегулироваться: статья 80 (система ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к концептуальным основам ТОС; статья 81 (общие собрания, сходы граждан) - федеральным законом, как относящаяся по смыслу и содержанию к конституционному праву граждан собираться и проводить собрания (статья 31 Конституции); статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется их уставами) - федеральным законом, как относящаяся к полномочиям общественного объединения, установленным Федеральным законом "Об общественных объединениях" (пункт 4 статьи 20) и, следовательно, относящую орган ТОС к общественному объединению; статья 82 в части пункта 1 (о выборах органов ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к механизму реализации (вопросы учреждения) конституционного права граждан на объединение; статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами местного самоуправления) и положений пункта 2 - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом; статья 84 (экономическая деятельность органа ТОС) и статья 85 (финансовые ресурсы органов ТОС) - федеральным законом, как установленными для общественных объединений в соответствии со статьями 30, 31, 36, 37 Федерального закона "Об общественных объединениях"; статья 86 (взаимоотношения органов ТОС с органами местного самоуправления) - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом '"н'" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом; статья 96 (гарантии прав органов ТОС) - федеральным законом по основаниям пункта "в" статьи 71 Конституции и (дополнительные гарантии) законом субъекта Российской Федерации по основаниям пункта "б" статьи 72 Конституции. Целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общественных объединениях", Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В настоящее же время  сохраняется законодательное противоречие, когда ст.27 Закона в первом абзаце закрепляет конституционное право  граждан на ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Каковы причины возникновения этой проблемы? Как отмечают исследователи: Федеральный законодатель в 1995 году, когда устанавливал подобное регулирование, предполагал, что законодатель субъекта рецептирует в своем законодательстве региональном в части, касающейся ТОС, нормы 80-86 статей Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении» 1991 года, в части не противоречащей Конституции и действующей системе права.

На практике это на самом деле не произошло по той простой причине, что закон 1991 года, создавался на совершенно иной конституционно-правовой основе и в значительной степени уже даже к 1995 году устарел. Таким образом, региональный законодатель в условиях явной недостаточности норм регулирования, заложенной в федеральном законе, установил достаточно широкий правовой предел регулирования ТОСов.

Так или иначе, но к  настоящему времени в ряде субъектов  Российской Федерации специальные  законы об общественном территориальном  самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся нормы статей 80-86 Закона "О местном самоуправлении". Таковым, например, является Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан», копирующий положение федерального закона «Об общих принципах…» и фиксирующий, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется законами Республики Татарстан и актами органов местного самоуправления (ст.19). Московская городская Дума, как субъект Федерации, приняла Закон «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» еще в июле 1996 года. Это был первый документ в России на уровне субъекта Федерации.

Бурное нормотворчество  на уровне субъектов Российской Федерации  в вопросах урегулирования правового  положения ТОС привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ и Конституционном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному и о их конституционности.