Организация структуры и анализ хозяйственной деятельности предприятия на территории муниципального образования Олхинского в контексте

Итак, рассмотрим пласт  действующего законодательства о местном  самоуправлении. Основные начала организации  и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).

Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт  международно-правового характера  как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей». Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменением и дополнением от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.). Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.

Наряду с названным  законом необходимо выделить следующие  законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:

- федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.);

- федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.);

- федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.);

- закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) и мн. др.

Вторая группа нормативных актов – подзаконные нормативные акты. По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, издаются указы Президента Российской Федерации. В частности можно выделить:

- указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 декабря 1993 г.);

- основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. №1370.

По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации  в масштабах страны, принимаются  постановления Правительства и  ведомственные акты федеральных  органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы.

В отношении таких  документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства  Российской Федерации от 13 августа 1997г №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов  федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в "Российской газете". Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

В качестве примера можно  выделить:

- постановление Президиума ВС РФ от 31 мая 1993 г. N 5071-I "Об установлении подчиненности закрытых административно-территориальных образований";

- постановление Правительства от 27 июня 1996 г. "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления";

- постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" и мн. др.

В соответствии с нормами  Конституции РФ, Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление основ местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п.1 пп.«н» ст.72 Конституции РФ; ст.ст.4,5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…»).

В частности к полномочиям  органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

- принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

- обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

- регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

- регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

- обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

- наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

- принятие региональных программ развития местного самоуправления;

- защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

- обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

- обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

- установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

- компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

- законодательство о муниципальной службе;

- принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

- установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Важно отметить, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

К настоящему времени, в большинстве  субъектов Федерации приняты  законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации  уставов муниципальных образований.

Так, например, можно выделить Закон  «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в  Свердловской области отдельными государственными полномочиями»; Закон "Об организации  местного самоуправления в городе Москве"; Закон «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» и др.

Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации  привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось  мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному.

В качестве примера приведем только часть из них:

- определение СК Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. №5-ГО1-12 Об уточнении решения Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу отдельных положений Закона города Москвы "О Районной Управе в городе Москве";

- определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 59-Г02-5 О признании недействительным подпункта "в" пункта 1 статьи 4 Закона Амурской области от 18 января 1996 г. N 57-03 "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области", как ограничивающего права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ;

- определение Верховного Суда РФ от 15 декабря 2000 г. N 3-Г00-12 Ст. 4 Закона Республики Коми «О порядке предоставления льгот по уплате государственной пошлины" обоснованно признана противоречащей федеральному законодательству, т.к. она незаконно расширяет права представительных органов местного самоуправления по вопросу, находящемуся в исключительном ведении РФ»;

- определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 сентября 2002 г. N 53-Г02-20 Нормативный акт об упразднении муниципальных образований признан недействительным, поскольку был принят без учета мнения населения, что противоречит действующему законодательству;

- определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2002 г. N 56-Г02-23 Суд дал верную правовую оценку оспариваемой норме права и обоснованно признал п.5 ст.26 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае" противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению.

В чем причина стольких противоречий федерального и республиканского законодательства? Как мы уже отмечали, Конституция РФ в ст.72 закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Редакция же этой нормы, как отмечает А.А. Замотаев, позволяет говорить о шести вариантах ее прочтения. Промедление же федеральных законодательных органов в принятии законов и совершенствовании уже действующего законодательства «толкает» субъекты на принятие самостоятельных нормативных актов, зачастую вступающих в противоречие с федеральным законодательством.

Так, например, Народное Собрание Республики Дагестан, пытаясь  восполнить пробел в федеральном  законодательстве об ответственности  органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло закон «Об  ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», согласно которому правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом согласно закону предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой муниципального образования не требуется.

Несоответствие этих положений Конституции РФ очевидно, а поэтому они с момента  своего принятия не применялись. И таких  примеров уже несколько десятков. Многие эксперты связывают обозначенную выше проблематику именно с отсутствием концепции разграничения полномочий между органами власти федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления. Но вернемся к основам правового регулирования местного самоуправления. Следующий по иерархии источник, в котором содержатся организационно-правовые нормы территориального местного самоуправления – уставы муниципальных образований.

В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения  пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении. Еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия органов территориального местного самоуправления – специальные договора и соглашения.