Налогово-бюджетная политика субъектов РФ

Региональная налоговая политика представляется нам составной частью региональной экономической политики, которая вырабатывается на уровне регионального управления в соответствии с принятой стратегией социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды в зависимости от состояния экономики и других факторов, а также целей, которые на данном этапе развития приняты как приоритетные.

Региональная налоговая политика реализуется через механизм, который представляет собой систему организационных мер, определяющих порядок управления экономикой регионов в зависимости от характера поставленных в данный момент времени задач. Региональный механизм налоговой политики в регионах – совокупность организационных мер на мезоуровне, использующих практические инструменты воздействия на региональное развитие.

Ряд обобщающих показателей характеризует роль налоговой политики в экономике региона:

1) Доля налоговых поступлений  в валовом региональном продукте;

2) Распределение налоговых  поступлений по различным бюджетным  уровням (региональный, местный);

3) Структура налогообложения  по видам налогов;

4) Задолженность по налогам в бюджет;

5) Налоговое бремя.

С помощью налоговой политики можно воздействовать на:

- рост инвестиционной  активности через снижение налогового  бремени, освобождение от налогов прибыли и капиталов, направленных на развитие производства, наукоемких технологий и прочее;

- рост эффективности производства, ускорение научно-технического прогресса, внедрения перспективных технологий, увеличение выпуска товаров народного потребления через ряд факторов, таких как уменьшение общего количества налогов, снижение налогового бремени, дифференциации ставки налога на прибыль в зависимости от рентабельности производства и отраслей и др.;

- рост доходов населения  через выведение из-под обложения  прожиточного минимума, дифференциации  ставки налога на доходы физических лиц, сглаживание поляризации доходов населения14.

Социально-экономические условия в России привели к необходимости ориентации налоговой политики на решение задач, обеспечивающих стабильный экономический рост, базирующейся, прежде всего, на росте производства и инновационных процессах, создания стимулов инвестиционной активности, благоприятствование предпринимательской деятельности.

Стратегическая цель региональной налоговой политики – повышение собственного финансово-производственного потенциала региона за счет увеличения региональных доходов при условии не снижения темпов социально-экономического роста; реализация налоговых мероприятий, направленных на стимулирование инвестиционного развития в регионе.

Основные инструменты налоговой политики региона находятся в трёх пересекающихся плоскостях:

- фискальная, направленная  на удовлетворение публичных  интересов, обеспечение достаточного уровня поступлений налогов в доходы регионов;

- регулирующая, заключающаяся  в сглаживании и перераспределении  доходов хозяйствующих субъектов, ограничении возникающих диспропорций в распределении доходов;

- стимулирующая, реализующаяся  в улучшении социально-экономических  показателей территории субъекта, поддержке приоритетных сфер и отраслей экономики (инновации, сельское хозяйство, инвестиции, малый бизнес).

Региональные особенности налоговой политики должны быть органически увязаны с производственно-инвестиционным потенциалом территорий, что формирует созидательный импульс для регионального социально-экономического развития.

Эффективная налоговая политика на региональном уровне предполагает стимулирование экономического роста территорий, повышение производственно-инвестиционного потенциала, увеличение благосостояния населения, сокращение теневых оборотов субъектов хозяйствования, что сводится к сбалансированному развитию экономики регионов. 

По мнению Д. Г. Черника, современная налоговая политика Российской Федерации, являясь одним из инструментов регулирования экономики, не в полной мере соответствует условиям рыночных отношений и является неэффективной15.

Сложившийся уровень разграничения налоговых поступлений между федеральным уровнем и уровнем субъектов Российской Федерации не позволяет налоговой политике эффективно осуществлять стимулирование модернизации региональной экономики. Этому мешают: пространственные диспропорции, различия в развитии производительных сил, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении регионов, возрастание неравномерности развития и исключительно глубокая дифференциация между субъектами Федерации16.

Начиная с 2014 года во всех регионах станет обязательным принятие бюджетов на три года.

В условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации, должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Так, с 1 января 2014 г. с местного на региональный уровень передаются вопросы, связанные с финансированием дошкольного образования. Требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками. При этом все принимаемые решения должны быть просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств17.

В 2014-2015 гг. должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования.

Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.

В целях повышения прозрачности бюджетов и бюджетного процесса будет продолжено формирование интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», в том числе планируется введение в эксплуатацию единого портала бюджетной системы.

 

2.2 Специфика налогово-бюджетной  политики на региональном уровне

в Российской Федерации

 

В настоящее время федеральное налоговое законодательство состоит из нескольких уровней:

1) статьи 8, 57, 75, 104 Конституции РФ  – основного закона, имеющего  непосредственное действие на территории РФ;

2) Налоговый кодекс РФ и «принятые  в соответствии с ним федеральные  законы о налогах и сборах» (п. 1 ст. 1 НК РФ);

3) Бюджетный кодекс РФ;

4) Постановления правительства  РФ, Указы президента РФ;

5) методические указания, Письма, Приказы  Министерства финансов и ФСН  РФ.

Наряду с документами государственного стратегического планирования, разрабатываемыми на федеральном уровне, предполагается разработка аналогичных документов и на уровне субъектов РФ, в перечень которых попадает долгосрочная бюджетная стратегия субъекта РФ. Поэтому в ближайшее время перед регионами встанет задача по разработке такого документа. В нескольких субъектах РФ уже приняты бюджетные стратегии на долгосрочный период. Это Брянская область, где утверждена долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2020 года, Камчатский край с бюджетной стратегией до 2023 года и Ямало-Ненецкий автономный округ, в котором долгосрочная бюджетная стратегия утверждена до 2030 года. Формирование долгосрочных бюджетных стратегий осуществлялось в рамках принятых в данных субъектах РФ программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Уровень разрабатываемой бюджетной стратегии в субъекте РФ будет в немалой степени зависеть от документов стратегического планирования, принятых в регионе. Анализ сформированных в настоящее время стратегий социально-экономического развития субъектов РФ выявил следующие проблемы:

- во многих стратегиях отсутствует обоснование миссии региона;

- анализ существующих формулировок  миссий не способствует идентификации региона во внешней среде, не отражает специфику территории и не определяет приоритеты развития;

- в принятых стратегиях не осуществляется структурирование целей, использование метода «дерева целей» отсутствует практически во всех региональных стратегиях;

- стратегии лишь ограниченного  перечня субъектов РФ содержат разделы, связанные с идентификацией рисков, отражающих негативные характеристики внешней среды;

- отсутствует вариативность в постановке целей и задач социально-экономического развития территорий и распределении ресурсов для их достижения, что не позволяет осуществлять выбор наиболее эффективных стратегий развития.

Для внедрения долгосрочного бюджетного планирования в РФ необходимо развитие всей системы государственного стратегического планирования, в том числе и системы бюджетного прогнозирования на долгосрочный период.

В основу бюджетной политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов положены стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, а также основных положениях Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах (далее – Бюджетное послание).

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации сформулирован ряд требований к бюджетной политике на очередной финансовый год и плановый период, которые были учтены в процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов  (далее – проект федерального бюджета) и при разработке соответствующих проектов нормативных правовых актов.

Основные подходы к формированию проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2014-2016 годы определяются необходимостью сохранения макроэкономической стабильности, сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, снижения их зависимости от внешних конъюнктурных факторов, оптимизации действующих расходных обязательств,  перераспределения бюджетных ассигнований в пользу приоритетных направлений государственной политики, перехода к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) программ, проведения структурных реформ. Это позволяет создать базовые условия для повышения темпов социально-экономического развития Российской Федерации в средне- и долгосрочном периодах.

В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее – прогноз) ожидается замедление темпов роста экономики по сравнению с прогнозом, положенным в основу формирования бюджетов на 2014-2015 годы.

Дополнительные риски ухудшения экономической ситуации и, следовательно, доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, могут быть связаны со снижением темпов роста мировой экономики и ухудшением финансового положения стран Евросоюза.

Это повышает актуальность обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, реализации активной государственной политики, направленной на улучшение инвестиционного климата, повышение конкурентоспособности и эффективности бизнеса, стимулирование экономического роста и модернизации.

С учетом этого проект федерального бюджета сформирован на основе «консервативного» варианта прогноза.

Соблюдение законодательно установленных «бюджетных правил» позволяет сохранить сбалансированность федерального бюджета в условиях ухудшения экономической ситуации и сохранения внешнеэкономических рисков.

При этом, согласно указанным правилам, общий объем расходов на очередной финансовый год не может быть уменьшен относительно общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов (для первого и для второго года планового периода  соответственно 2,5% и 5,0% от общей величины расходов на соответствующий период), утвержденного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Соответственно, предельные расходы федерального бюджета в 2014 и 2015 годах превышают суммарный объем доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и 1% ВВП. Это приведет к увеличению дефицита федерального бюджета (с 0,2 до 0,5% ВВП в 2014 году и с 0,0 до 1,0% ВВП в 2015 году с его сокращением в 2016 году до 0,6% ВВП), а также более медленному, чем прогнозировалось ранее, снижению ненефтегазового дефицита (с 10,3% ВВП в 2013 году до 8,4% ВВП к 2016 году).

В этих условиях для обеспечения сбалансированности федерального бюджета будут использоваться дополнительные нефтегазовые доходы, подлежащие зачислению в Резервный фонд, в объеме 272,1 млрд. рублей в 2014 году и 384,9 млрд. рублей в 2015 году.

В результате прогнозируется сокращение объема Резервного фонда (с 4,2% ВВП в 2013 году до 4,1% ВВП в 2015 году) с возобновлением его роста с 2016 года (до 4,3% ВВП).

При некотором росте государственных заимствований объем государственного долга будет сохраняться на контролируемом, экономически безопасном уровне (менее 15% ВВП).

Таким образом, соблюдение «бюджетных правил» обеспечивает в 2014-2016 годах сбалансированность и устойчивость федерального бюджета, сокращение его зависимости от нефтегазовых доходов, безусловное выполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.