Методология разработки концепции регулирования финансово-кредитной системы

В России денежная эмиссия напрямую увязывается с поступлениями иностранной валюты, приобретаемой Банком России. Теоретической базой подобной практики выступает классическое тождество между инфляцией и темпами прироста денежного агрегата М2 в активном обороте при фиксированной скорости обращения денег и роста объемов товарной массы. Линейный характер данного тождества объективно не может отразить нелинейную связь переменных, входящих в данную теоретическую модель. В результате возникают существенные диспропорции между темпом прироста внутренних цен и темпом прироста товарной массы. В этих условиях снижается реальное наполнение товарного рынка, что неизбежно приводит к ситуации возникновения профицита бюджета и необходимости проведения денежных и кредитных рестрикций. В конечном итоге такая политика государства в сочетании с различными неблагоприятными внешними факторами зачастую ведет к возникновению значительного по объему дефицита платежного баланса и государственного бюджета. Наше исследование позволяет сделать вывод о нерациональной и несбалансированной, особенно в среднесрочном аспекте, денежной политике российских властей, которая тормозит экономический рост, способствует искусственному дефициту денег в национальной экономике и парализует развитие внутреннего рынка. Прирост денежной базы и денежной массы в России обеспечивается в основном за счет покупки Банком России иностранной валюты на базе стерилизованных валютных интервенций.

Среди финансовых регуляторов, с помощью  которых государство воздействует на макроэкономические процессы посредством косвенного влияния на рыночный механизм, наиболее распространенными являются бюджетные отношения.

Бюджетная политика, направленная на антикризисные  меры, должна опираться на сбалансированные бюджеты, что позволит исключить: а) имеющееся в настоящее время сокращение сферы централизованного перераспределения доходов и капитала и снижение финансового потенциала экономического роста; б) сдерживание бюджетного финансирования экономики; в) формирование и развитие экономики дефицита финансовых ресурсов.

Рациональный опыт федеративных государств свидетельствует, что распределение обязанностей по выполнению функций, финансируемых из бюджета, имеющих целью оказание государственных услуг населению, целесообразно осуществлять в соответствии с территорией их получения.

В результате выбора акцентов экономического развития, когда баланс экономических интересов между Центром и регионами ориентирован на внешние источники извлечения доходов, сформировалась тенденция поляризации качества жизни граждан, особенно проявляющаяся на межрегиональном уровне. В более худшем положении – индустриально развитые районы, промышленные комплексы которых могли бы стать локомотивами экономического роста. Отсюда наметилась тенденция, степень опасности которой не получила адекватной оценки у российских органов власти: воспроизводственные циклы в различных группах регионов сохраняют значительный диссонанс с общероссийским циклом воспроизводства.

В ходе формирования финансовой базы государственного регулирования экономикой, под которой понимается предоставление бюджетам различных уровней полномочий формировать доходы и осуществлять расходы, возникает проблема выбора между централизацией и децентрализацией бюджетной системы.

Существует два основных аргумента  в пользу децентрализации государственных функций: 1) децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку делает власть подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения; 2) децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.

К возможным негативным эффектам децентрализации  относятся: а) нерациональная структура расходов бюджетов субфедеральных органов власти и рост их дефицитов; б) снижение способности центрального правительства проводить стабилизационную политику в периоды экономических затруднений; в) ослабление доходной базы федерального бюджета за счет передачи ряд налогов в компетенцию субъектов и т.д.

По нашим оценкам, сделанным на основе анализа отчетов об исполнении региональных бюджетов¹⁷ около 30% расходов субфедеральных бюджетов в РФ составляют расходы на исполнение федеральных мандатов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов. Но, несмотря на значительную долю федеральных мандатов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований, решения о расходах бюджетных средств в России принимаются децентрализовано. Косвенным свидетельством этого служат различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (табл. 3).

Таблица 3

Различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов  РФ: доля расходов на основные бюджетные функции (2008 г.)

Статья бюджетной классификации	Доля расходов на бюджетную функцию
	минимум	медиана	максимум
Государственное управление и местное  самоуправление	1,6	6,5	14,1
Правоохранительная деятельность и  обеспечение безопасности государства	0,8	3,1	6,1
Промышленность, энергетика и строительство	0,0	1,1	30,6
Сельское хозяйство и рыболовство	0,1	4,1	35,5
Транспорт, дорожное хозяйство, связь  и информатика	0,0	2,6	10,7
Жилищно-коммунальное хозяйство	3,1	18,8	34,8
Образование	8,2	22,5	36,0
Культура, искусство и кинематография	0,9	2,4	4,8
Здравоохранение и физическая культура	7,4	15,2	28,5
Социальная политика	2,1	5,8	14,3

Источник: отчет об исполнении бюджетов в Российской Федерации, отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2009 г.

 

Действующая бюджетная классификация не четкая, что позволяет органам власти проводить одни и те же расходы по различным разделам бюджета.

Одним из показателей децентрализации  доходов служит доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны (табл. 4). Исходя из данных таблицы 4, можно утверждать, что доходы в РФ более централизованы, чем доходы других федераций, представленных в таблице. Однако, общая сумма доходов, поступающих в бюджетную систему, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования обеспеченности собственными доходами.

Таблица 4

Структура доходов бюджетов (до передачи трансфертов)

Страна	Доходы бюджетов, %
	Федеральный	Региональные	Местные
Германия (2007)	46,4	32,8	20,9
Канада(2006)	42,8	45,3	11,9
США (2006)	48,4	32,1	19,4
Россия (2008)	59,8	26,9	13,3

Примечание: в целях  сопоставимости данных государственные  доходы Германии, Канады, США учитывались без доходов социальных фондов. Расчеты для Германии, США и Канады проведены по данным «Government Finance Statistics Yearbook», IMF 2008.

 

Анализ финансовых потоков между  федеральным и субфедеральными  бюджетами и составление баланса  этих потоков дают возможность выделить доноров и реципиентов, что имеет важные экономические и политические последствия. Данные анализа федеральных расходов в территориальном разрезе позволяют оценить рациональность федеральных расходов. Для оценки степени сбалансированности финансовых потоков между Центром и регионами мы сравнили финансовые потоки противоположных направлений: а) доходы федерального бюджета, формирующиеся на территориях субъектов федерации; б) расходы, направляемые из федерального бюджета в регионы. Оценку сбалансированности налоговых систем по объему и динамике расходных полномочий осуществим с использованием показателей вертикальной и горизонтальной сбалансированности.

С учетом того, что а) в российской модели бюджетного федерализма не сложилось в полной мере четкого разграничения между видами финансовой поддержки регионов из средств федерального бюджета; б) фактический объем осуществляемых расходов субъектов федерации в значительной мере определяется объемом получаемых доходов, а не объемом обязательств, что приводит к сокращению масштабов дисбаланса в бюджетной системе, вертикальную несбалансированность налоговой системы можно рассчитать с помощью коэффициента (4):¹⁸

,         (4)

где V – коэффициент вертикального дисбаланса; G_C – обусловленные целевые гранты, предоставляемые из федерального региональным бюджетам; G_U – нецелевые (выравнивающие) гранты, предоставляемые из федерального региональным бюджетам; B – займы субъектов Федерации, осуществленные на финансовых рынках; E – фактически осуществленные расходы за счет бюджетов субъектов Федерации.

В таблице 5 приводятся данные об оценках масштабов вертикального финансового дисбаланса по некоторым странам.

Таблица 5

Оценка масштабов вертикального  финансового дисбаланса (V) по некоторым странам

Страна	Период	Значение коэффициента V
Германия	1987- 2002	0,901845
Канада	1987-2002	0,83264
Россия	1995-2007	0,84996
Швейцария	1990-1998	0,75451
Австрия	1984-1999	0,63492
Индия	1997-2004	0,74152

Рассчитано на основе: Government Finance Statistics Yearbook. IMF 1999, Government Finance Statistics Yearbook. IMF 2003, Government Finance Statistics Yearbook. IMF 2006, www.minfin.ru

 

Российская налоговая система  на фоне других стран с федеративным государственным устройством выглядит вполне сбалансированной. Но имеющиеся данные не позволяют провести корректные расчеты, сопоставимые по временной базе и единой методики группировки затрат.

Оценки динамики первичной несбалансированности могут быть произведены на основе открытых данных для всех уровней бюджетной системы. Существенным при подобных оценках является то, что объем расходов государства в консолидированном бюджете определяется не государственными обязательствами по действующему законодательству и не объемом полученных доходов, а прогнозными оценками темпов инфляции.

Динамическая составляющая несбалансированности налоговой системы может быть оценена исходя из соотношений темпов роста соответствующих налоговых  доходов и первичных расходов бюджетной системы.

На основе данных о доходах и  расходах бюджетов по уровням бюджетной  системы рассчитаем дисбаланс российской налоговой системы (табл. 6).

Таблица 6

Оценки масштабов динамического  дисбаланса российской налоговой системы

	Средняя за 1995-2008 гг.	Средняя за 1995-1998 гг.	Средняя за 1999-2004 гг.	Средняя за 2005-2008 гг.
Консолидированный бюджет	4,03	-4,24	11,12	-1,88
Федеральный бюджет	9,67	-6,29	20,33	4,29
Консолидированные бюджеты субъектов  Федерации	0,84	-2,25	0,37	4,87

Источник: Расчеты авторы на основе данных министерства финансов РФ <http://www1.minfin.ru/ru/budget/federal_budget/> 

 

Таким образом, сложившаяся в настоящее  время налоговая система при  относительно незначительных объемах общего динамического дисбаланса в консолидированном бюджете (4,03%) с точки зрения уровней бюджетной системы несбалансированна.

Третья группа проблем касается оценки влияния денежно-кредитной политики на институциональную структуру государства и потенциала денежно-кредитной системы при таргетировании инфляции.

Если первоначальное количество денег  в экономике составляет величину М_о, а за период (t₁; t₂) происходит ее увеличение M₀ +aM₀ что соответствует:

M_{(t1; t2)} = (1+a)M₀,         (5)

то за следующий  период (t₂; t₃) , равный предыдущему, количество денег в экономике составит M₀+aM₀+b( M₀+aM₀) или

M_{(t2; t3)} = (1+a)M₀ + b(1+a)M₀ =(1+a) (1+b)M₀    (6)

Если за это же время количество функций либо организаций изменилось с некоторого начального значения F₀ соответственно  в ε и φ раз, то есть количество функций на отрезке (t₁; t₂) стало eF₀, а на следующем отрезке времени (t₂; t₃) - φeF₀ , то денежное обеспечение каждой функции или организации за равные интервалы меняется следующим образом:

       (7)

Поскольку количество функций и  организаций растет, то ε и φ больше единицы. Чтобы вновь появляющиеся функции имели монетарное обеспечение не ниже первоначального, достаточно соблюдение условий (8):

           (8)

Для увеличения количества денег на одну функцию необходимы изменения системы до вида (9):

           (9)

Это условие необходимо для расширяющейся  конкурентной экономики. Если происходит уменьшение денежной массы, то коэффициенты α и β либо будут иметь отрицательное значение, либо α будет больше β. При организационных преобразованиях в экономике денежное наполнение функций и организаций сокращается, поскольку прироста денежной массы, как правило, не хватает на финансирование организационного преобразования и на адаптацию вновь появившихся институтов. При α, β > 0, 1- α < 1 и 1 – β < 1, а ε,φ > 1 имеем:

(1- a)/e < 1; (1 - β)/φ < 1        (10)

Следовательно, M_{(t1, t2)} и M_(t2,t3) меньше M₀/F_0. У каждой из функций или институтов имеется собственный диапазон приемлемого монетарного обеспечения, когда данная функция (институт) могут существовать, достигая производственной цели. Суть регулирования в этом случае заключается в том, чтобы не выйти за нижнюю границу диапазона. Поскольку кто-либо из участников системы превышает верхнюю границу диапазона, темпы наращивания денежной массы фиксированы, а эмиссия может жестко контролироваться, то другие функции (институты) оказываются за нижней границей и либо уходят с рынка, либо снижают эффективность и подстраиваются под меньший монетарный потенциал.