Антимонополная политика государства

- о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Приостанавливаются следующие  виды решений:

- о принудительном разделении коммерческой организации или некоммерческой организации либо

- о выделении из их состава одной или нескольких организаций;

- об изменении условий или о расторжении договоров и иных сделок;

- о заключении договоров с хозяйствующими субъектами;

- о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства

Решение (предписание) антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его вынесения, за исключением требований, на которые исковая давность не распространяется¹⁵.

3.2 Характеристика антиконкурентных действий со стороны органов власти и практика наиболее типичных нарушений.

Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вмешательства  государства в деятельность предприятий. Государство как субъект рыночных отношений, с одной стороны, может поддерживать через систему соответствующих институтов оправданное состояние конкурентной среды, а с другой – создавать определенные препятствия в виде административных или политических барьеров для деятельности отдельных субъектов рынка.

Необходимость осуществления государственной регулятивной функции в определенных сферах экономического развития общества неоспорима. Однако, определяя роль государства в условиях развития рыночных отношений, необходимо учитывать и важнейший постулат рынка – его способность к саморегулированию. Исторически в России сложилась ситуация активного вмешательства органов власти в хозяйственную деятельность субъектов рынка. Органы исполнительной власти и местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные рыночной экономике пути взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Они компенсируют это тем, что принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотирования, усложняя порядок регистрации предприятий, создавая препятствия в распределении земельных участков, предоставлении в аренду производственных и служебных помещений, продлении договоров и др. Исходя из этого, целесообразно выработать адекватные способы выстраивания взаимоотношений между органами власти и хозяйствующими субъектами.

Полномочия органов власти, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия, и практика использования некоторыми хозяйствующими субъектами властного патронажа, запрещенная Конституцией РФ и антимонопольным законодательством, до настоящего времени не изжиты. Достаточно сильная потребность в административном регулировании хозяйственной деятельностью субъектов должна быть нейтрализована системой сдержек  и противовесов в виде законодательно закрепленных норм.

Конституция РФ содержит ряд норм, обеспечивающих реализацию полномочий антимонопольных органов в сфере выполнения контрольных функций, связанных с развитием рыночной конкуренции и ограничением монополистической деятельности  Российской Федерации.

Опасность нарушений, допускаемых  федеральными органами исполнительной власти, выражается в том, что посредством территориальных органов и подведомственных организаций органов власти федерального уровня указанные нарушения реализуются на всей территории страны или тиражируются.

Значительное количество нарушений  имеет место в практике органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Подавляющее большинство дел, возбуждаемых территориальными управлениями, касается актов и действий органов местного самоуправления. Многие из выявляемых нарушений связаны с воспрепятствованием законной деятельности предприятий, составляющих городскую инфраструктуру. В отраслевом разрезе преобладают факты нарушений на потребительском рынке товаров и услуг, в сфере перевозок пассажиров автотранспортом.

Приведем примеры нарушений за последние несколько лет:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов. Типичные случаи нарушений данного вида со стороны муниципальных органов власти это:

• отказ разрешить частным предпринимателям установку торговых павильонов, обосновывая его достаточным, по мнению администрации, количеством торговых точек в указанных местах;
• введение сборов на развитие района и сборов за размещение временных мобильных объектов торговли;
• введение единовременных платежей за пользование инфраструктурой;
• установление дополнительных условий для получения лицензии па розничную торговлю алкогольной продукцией, не предусмотренных федеральным законом;
• введение разовых сборов при открытии торговых точек, выставление обязательных требований к владельцам торговых павильонов о наличии рекламы;
• отказ разрешить работу на соответствующем маршруте.

- установление запретов на продажу товаров из одного региона Российской Федерации в другой или ограничение прав хозяйствующих субъектов на продажу иным образом. Статья 74 Конституции РФ не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Статья 1 Гражданского кодекса РФ предусматривает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории РФ. Ограничения перемещения товаров могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Наиболее частыми нарушениями являются ограничение на поставку за пределы области зерна, муки, комбикормов и продукции животноводства, нефтепродуктов, рыбы и т.д. Наибольшее количество этих нарушений было зафиксировано в 1998-2000 гг. после финансового кризиса и начала проведения активной сепаративной политики региональных властей, направленной якобы на защиту собственного потребительского рынка.

- необоснованное предоставление  отдельному хозяйствующему субъекту  или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара. В качестве неправомерного предоставления льгот могут рассматриваться разнообразные акты и действия органов исполнительной власти, которые не исчерпываются прямой государственной финансовой поддержкой, установлением налоговых льгот или предоставлением льготных кредитов. Спектр возможной государственной помощи разнообразен и может иметь различные завуалированные формы. Кроме этого присутствует система скрытой или явной аффилированности хозяйствующих субъектов и органов власти.

Органы местного самоуправления при  установлении местных налогов и  сборов делают исключения для государственных  и муниципальных предприятий, предприятий потребительской кооперации, устанавливают им пониженные ставки арендной платы и платежей за коммунальные услуги, выделяют наиболее рентабельные земельные участки под застройку и аренду. Нередко выставляются требования для хозяйствующих субъектов об обязательном страховании, экспертизе, осуществлении работ (услуг), нередко аффилированной с органами власти, компании.

- указания хозяйствующим субъектам о первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей или о приоритетном заключении договоров. Любые решения органов власти о приоритетной или первоочередной поставке товаров и услуг определенному кругу покупателей (заказчиков),  принятые в нарушение действующего законодательства и нормативных актов, ведут к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, ограничению конкуренции и созданию дискриминирующих условий.

- наделение хозяйствующего  субъекта функциями органа власти  и совмещение функций органов  власти с функциями хозяйствующего  субъекта. В практике антимонопольных органов можно выделить два основных вида нарушений: выполнение органом исполнительной власти не свойственных ему функций коммерческой организации (оказание тех или иных услуг на платной основе) или, напротив, наделение хозяйствующего субъекта функциями органа исполнительной власти.

- соглашения (согласованные действия) органов исполнительной власти и местного самоуправления с хозяйствующими субъектами, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан. Основную долю нарушений антимонопольного законодательства составляют нарушения, связанные с несоблюдением запретов соглашений органов исполнительной власти и местного самоуправления, направленных на повышение, снижение или поддержание цен (тарифов) и на ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов в формах отзыва лицензий, принуждения к заключению дополнительных условий договора, а также необоснованного выбора исполнителей работ, связанных с обслуживанием государственной или муниципальной собственности¹⁶.

Практика деятельности антимонопольных  органов свидетельствует о том, что большое число нарушений  антимонопольного законодательства со стороны органов власти связано  с нарушением правил конкурсного  отбора и распределения государственных и муниципальных заказов. Причиной этого является недостаточно подробная законодательная регламентация порядка проведения конкурсов. Министерство экономического развития  и торговли разрабатывает пакет законопроектов о проведении конкурсных мероприятий в различных сферах экономики.

Реформа системы государственного управления требует изменения подходов государства к вопросам предупреждения и пресечения антиконкурентных актов  и действий федеральных органов  исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В этой связи необходимо введение безусловного запрета на совмещение функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. Целесообразно установить запрет на избирательной предоставление льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам, а в случае их выявления должны взиматься высокие штрафные санкции. Необходимо разработать и утвердить исчерпывающий перечень случаев предоставления хозяйствующим субъектам льгот и преимуществ, когда не требуется согласование с антимонопольным органом проектов соответствующих решений и не нарушаются принципы свободы конкуренции¹⁷.

3.3 Перспективы развития и направления антимонопольного регулирования естественных монополий.

Эффективным институтом современной  экономики признается конкурентный рынок. Однако функционирование ряда рынков на конкурентной основе невозможно или неэффективно, и для них становится естественной высокая степень монополизации. Это – естественные монополии, существующие тогда, когда эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм.

Монопольная организация этих рынков вызвана технологическими особенностями. Отличительная черта естественных монополий – наличие сетевых структур (трубопроводный транспорт, линии электропередач, системы водоснабжения, железнодорожные пути), что типично для отраслей, осуществляющих услуги коммуникационного характера. Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются: передача электроэнергии, нефти  и газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи; на региональном уровне - коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т. д.

Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемой в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, относятся к естественным монополиям и подвергаются государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.

Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная и международная телефонная связь, также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию.

Роль антимонопольного органа в  ходе проведения реформ энергетики является одной из определяющих. На начальном этапе, по мере создания конкурентного оптового и розничного рынков, а также правил игры на этих рынках, разрабатываются механизмы, стимулирующие добросовестное поведение участников рынка, предотвращающие злоупотребление доминирующим положением, в том числе через принудительное разделение и установление государственного регулирования.

На следующих этапах реформирования существует необходимость жесткого антимонопольного контроля за действиями субъектов как на оптовом, так и на розничном рынках электроэнергии. При этом следует совмещать антимонопольный контроль на конкурентных рынках с государственным регулированием (тарифное регулирование, лицензирование) на рынках, где невозможно развитие конкуренции по объективным технологическим условиям. В целях создания равных конкурентных условий осуществления хозяйственной деятельности в Федеральном законе от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» устанавливается запрет на совмещение производства и передачи, а также передачи и сбыта электроэнергии в рамках одного юридического лица или группы лиц¹⁸.

Второе важнейшее направление  — демонополизация сферы железнодорожных перевозок и переход к регулированию услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта. В основе развития конкуренции на железнодорожном транспорте лежит увеличение количества операторов железнодорожного подвижного состава — независимых собственников подвижного состава. Важной задачей является установление равных условий для перевозчика в оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования независимо от форм собственности, правовых и имущественных отношений с владельцем инфраструктуры.

В идеале структурные изменения  в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы государственного регулирования.

Технологически, структурно и экономически выверенное проведение реконструкции не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности¹⁹.