Антимонополная политика государства

Американский подход к государственному регулированию отнюдь не является полностью сложившимся. Регулирование в последние годы становилось более жёстким в одних областях и более мягким в других. Одной из вечных тем новейшей экономической истории Америки был и остается вопрос о том, когда и насколько государство должно вмешиваться в предпринимательскую деятельность.⁶

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ.

2.1 Анализ законодательной базы.

Институциональная среда, определяющая условия конкуренции на российских товарных рынках и рынках финансовых услуг и обеспечивающая реализацию основных направлений антимонопольной политики состоит из набора законодательных актов, определяющих правила взаимодействия субъектов рынка, механизмов, обеспечивающих соблюдение установленных в законодательных актах правил.

Становление антимонопольной политики проходило  одновременно с либерализацией экономики, приватизацией, формированием рыночных отношений. История антимонопольного регулирования началась 22 марта 1991 года, после принятия Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в котором были определены основные задачи государственной конкурентной политики: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

При разработке данного закона учитывался не только зарубежный опыт антимонопольного регулирования и развития конкуренции, но и особенности правовой системы, а также переходного состояния  экономики Российской Федерации. При разработке методов борьбы с монополизмом учитывались особая форма высокомонополизированной экономики России и основополагающая концепция не запрета самого монопольного положения, а только злоупотребления доминирующим положением на рынке.

Применение  Закона на практике показало его неполную приспособленность к реальным процессам, происходящим в экономике России переходного периода и составляющим основной предмет антимонопольного регулирования. Именно поэтому за период действия Закон много раз подвергался редактированию, при этом прежняя концепция оставалась неизменной, хотя изменениям и дополнениям в большей или меньшей степени подверглись все его статьи⁷.

Одним из инструментов проведения государственной  антимонопольной политики, направленной на регулирование процессов экономической концентрации на товарных рынках и деятельности крупных предприятий, владеющих влиятельными сегментами рынка, является ведение Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%.

Целевое назначение Реестра — подготовка информационной базы о крупнейших субъектах отдельного товарного рынка для осуществления государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства при осуществлении институциональных преобразований в экономике.

За период проведения антимонопольной политики в России существовали две разные концепции формирования и ведения Реестра, менявшие свое экономическое и правовое предназначение в зависимости от экономических условий.

Государственный Реестр РФ объединений  и предприятий-монополистов являлся инструментом предупреждения и пресечения монополистической деятельности с 1992 по 1995 гг., носил жестко принудительный характер, формировался на основе приказа  Государственного Комитета по Антимонопольной Политике (ГКАП) России и основывался на одновременном наличии двух признаков – доминирующего положения хозяйствующего субъекта (ХС) на товарном рынке и факта злоупотребления этим положением. Под государственным регулированием в 1993 г. находилось около 5-6 % выпускаемой продукции на федеральном уровне и около 15-20%  - на региональном.

Новая редакция Закона «О конкуренции…» (1995г.) предложила иной подход к формированию Реестра. Изменение названия этого документа  – «Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного  товара более 35процентов» - указывает на его информационно-справочное назначение. Правовые последствия для включенных в Реестр предприятий определены только при государственном контроле за созданием и реорганизацией коммерческих предприятий и приобретении акций  в уставном капитале.  Соответственно, изменились не только название, но и форма легитимности Реестра.

Практическая работа по формированию Реестра показала, что с 1997г. количество включенных  в него предприятий увеличилось почти в 1,5 раза, при этом в федеральном разделе наблюдалось как временное увеличение количества субъектов, так и их снижение. По состоянию на 1 января 2005г. в Реестр включено около 7 тыс. хозяйствующих субъектов и около 300 – в федеральный раздел.

Совсем  недавно, 26 октября 2006 года был принят принципиально новый закон «О защите конкуренции», так как многие положения прежнего закона вошли в явное противоречие с экономическими и правовыми реалиями современной России. Учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики РФ, закон «О защите конкуренции» предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по ее защите, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках.

Закон предусматривает изменение  подхода к ключевым понятиям конкурентного законодательства. Уточняются понятия товара, товарного рынка, группы лиц, критерии отнесения хозяйствующих субъектов к определенной группе. Определяются понятия координации деятельности хозяйствующих субъектов третьим лицом, наносящей ущерб конкуренции, а также понятие согласованных действий.

В законе существенно  модифицировано понимание доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Снижено пороговое значение его доли на товарном рынке с 65% до 50%, после чего положение такого хозяйствующего субъекта на товарном рынке признано доминирующим (если он не докажет обратное). Дополнительно в законе вводится определение множественного (коллективного) доминирования на товарном рынке и предлагаются критерии определения доминирующего положения хозяйствующего субъекта для случая такого доминирования. Закон содержит принципиально новый подход к контролю за монополистической деятельностью. Для случаев злоупотребления доминирующим положением, соглашениями и согласованными действиями, ограничивающими конкуренцию, устанавливается перечень нарушений «per se», не требующих доказательства их негативного влияния на конкуренцию.

Одной из существенных особенностей закона является введение четких и ясных критериев, на основании которых соглашения и согласованные действия, хотя и приводящие к ограничению конкуренции, но имеющие безусловный общий положительный эффект и не приводящие к недопущению и устранению конкуренции, могут быть признаны антимонопольным органом допустимыми.

Избирательное предоставление органами государственной власти и местного самоуправления льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам является одной из основных угроз конкуренции. Закон вводит принципиально новый подход к контролю за распределением таких льгот и преимуществ.

Он также содержит определение  государственной помощи, которое устраняет существовавшую ранее неопределенность в подходе к определению понятий ограничивающей конкуренцию государственной помощи и мер государственной поддержки.

Серьезной проблемой остается эффективность государственного контроля за экономической концентрацией на товарных и финансовых сынках. В качестве критериев такого контроля закон вводит новые пороговые значения оборотных показателей хозяйствующих субъектов — участников сделки, подлежащей контролю. Для повышения действенности антимонопольного контроля в законопроекте конкретизированы нормы, определяющие обязанность хозяйствующего субъекта раскрывать (декларировать) определенную законом информацию, в том числе о реальных выгодоприобретателях (бенефиниариях) и об участвующих в сделках офшорных компаниях.

Изменился  подход к определению  размера штрафа за нарушение в  различных сферах и порядок его  исчисления. Новый порядок исходит из определения ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в зависимости от состава правонарушения, нанесенного ущерба и размера оборота компании, нарушившей антимонопольные требования или не исполнившей решения или предписания антимонопольных органов

В законе расширены полномочия антимонопольного органа при проведении расследования дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Новый закон «О защите конкуренции» разработан в связи с совершенствованием законодательства о конкуренции, в том числе путем создания единых правовых основ для развития и защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках, закрепления в законодательстве комплекса норм, направленных на эффективную реализацию права физических и юридических лиц на получение товаров и услуг по справедливой рыночной цене и права хозяйствующих субъектов на ведение своей деятельности в условиях справедливой конкуренции.

Политика антимонопольного регулирования  России осуществлялась не только за счет совершенствования базового Закона, применяемого для товарных рынков, но и других законодательных актов, достаточно самостоятельных по своей сущности (см. Таблица 1 в Приложении).

Важное место в антимонопольной  практике занимает контроль за деятельностью  субъектов естественных монополий. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» распространяется только на деятельность субъектов естественных монополий, регулируемых федеральным законодательством. Круг естественных монополий составляют исключительно отдельные базовые сферы инфраструктурных отраслей.

По мере развития конкуренции на отдельных  рынках все большую роль начинала играть реклама. В июле 1995г. Был принят Федеральный закон от 18.03.1995 № 108-ФЗ «О рекламе», входящий в состав антимонопольного законодательства и устанавливающий  правила поведения фирм на рынке рекламной продукции.

Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке  финансовых услуг», разработанный Министерством  по Антимонопольной Политике России, принят летом 1999г. и вступил в  силу только с января 2000г., что свидетельствует о наметившемся влиянии МАП на деятельность финансовых организации наравне с Центробанком России, ФКЦБ России, Минфином России.

За последние  годы в основном сформированы направления  конкурентной политики и система  антимонопольного законодательства, охватывающего практически все сферы экономической деятельности, создан профессиональный антимонопольный орган (Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные управления), который может осуществлять новый комплексный подход к реализации антимонопольной и конкурентной политики. Эволюция системы антимонопольного законодательства в России доказывает, что антимонопольная политика представляет собой не разовые мероприятия, а постоянно действующие и гибко меняющиеся в зависимости от экономической обстановки меры, осуществляемые государством в области регулирования экономики⁸.

2.2 Структура органов управления.

Одним из важнейших компонентов  политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль за соблюдением законов и нормативных актов, относящихся к системе конкурентного права.

Реализация конкурентной политики стала возможной только при формировании целостной системы антимонопольных  органов в федеральном центре и регионах. В октябре 1990 г. впервые был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган - Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России).

В 1995 г. в целях обеспечения реализации государственной политики по развитию предпринимательства в РФ был  создан Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства. В 1996 г. для реализации Федерального закона «О естественных монополиях» были созданы Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий на транспорте.

В целях формирования эффективной  структуры федеральных органов  исполнительной власти Указом Президента РФ от 22.09.1998 № 1142 «О структуре федеральных  органов исполнительной власти»  существовавшие на тот момент антимонопольные органы были упразднены и образовано Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которому были переданы функции упраздненных органов (МАП России).

В начале марта 2004 г. в контексте  реализуемой в России административной реформы началась реорганизация МАП России в соответствии с Указом Президента РФ от 9.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в связи с этим Постановлением Правительства были выделены базовые положения функционирования Федеральной антимонопольной службы⁹.

Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции но принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа)¹⁰.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) объединяет в себе основные функции упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) и часть функций упраздненной Федеральной энергетической комиссии РФ.