Управление финансовыми ресурсами

До 1994 года в Казахстане было 3045 местных бюджетов: в связи  с проведенной централизацией бюджетной  системы с начала 1994 года были ликвидированы 2500 местных бюджетов - сельских, поселковых, аульных. Существенно ограничены финансовые возможности районного звена в мобилизации и использовании финансовых ресурсов. В аспекте вышеизложенных тенденций мирохозяйственного развития бюджетных систем процессы централизации бюджетной системы в Казахстане можно отнести к вынужденным мерам, вызванным кризисным положением бюджетно финансовой сферы.

Поступления в местные  бюджеты Республики Казахстан включают

следующие виды:

1) доходы местных бюджетов;

2) полученные официальные  трансферты от вышестоящих бюджeтoв,  юридических и физических лиц,  иностранных государств;

3) погашения основного  долга по ранее выданным из  местных бюджетов кредитов.

В свою очередь, доходы состоят  из:

а) поступлений налогов, сборов и других обязaтeльных платежей;

б) неналоговых поступлений;

в) доходов oт операций с капиталом.

Закрепленные за местными бюджетами налоги, сборы и обязательные платежи на 2001 год включали:

- корпоративный подоходный  налог, собираемый в админиcтpaтивно-  территориальной единице, в размере  50%;

- акцизы на спиpтoсодержащие  напитки, шорный бизнес в размере 50%;

- индивидуальный подоходный  налог;

- социальный налог;

- налог на имущество;

- земельный налог; 

- налог на транспортные  средства;

- доля Республики Казахстан  по разделу продукции по заключенным  контрактам в части, поступающей  в местные бюджеты;

- сборы, платы, пошлины (за исключением сбора за регистрацию эмиссии ценных бумаг).

Неналоговые поступления  в местные бюджеты включают:

- дивиденды на акции  предприятий, являющихся коммунальной  собственностью;

- доходы от лотерей,  проводимых местными органами;

- вознаграждения (интересы) за кредиты из местных бюджетов;

- поступления от продажи  имущества, принадлежащего местным  органам;

- поступления от реализации  услуг со стороны государственных  учреждений, подведомственных местным  органам;

- поступления от аренды имущества коммунальной

собственности;

- поступления от государственных  закупок, организуемых государственными  учреждениями, подведомственными местным  органам;

- поступления от аренды  земельных участков;

- платежи за загрязнение  окружающей среды в местные государственные фонды охраны окружающей среды в размере 50%;

- прочие административные  сборы;

- административные штрафы  и санкции, взимаемые государственными  учреждениями, подведомственными местным  исполнительным органам;

- иные поступления, предусмотренные законодательством Республики Казахстан.

Соотношение между отдельными категориями поступлений в местные  бюджеты в среднем по Казахстану, по данным таблицы 2.1, сложилось в пользу налоговых (82,4%), из которых преобладают социальный налог, корпоративный и индивидуальный подоходный налог, налоги на собственность (на имущество, землю, на транспортные средства).

 

Таблица 2.1 -Структура исполнения местных бюджетов Республики Казахстан в 2000 г. (в текущих ценах)

Категории поступлений  и функциональные группы расходов	Сумма, млрд. тенге	Удельный вес, %
Поступления	313,6	100,0
Доходы	269,3	85,9
Налоговые поступления	258,3	82,4
Неналоговые поступления	9,9	3,2
Доходы от операций с  капиталом	1,1	0,3
Полученные официальные  трансферты	41,9	13,4
Погашение основного  долга по ранее выданным кредитам	2,4	0,7

 

Окончание таблицы 2.1

Категории поступлений  и функциональные группы расходов	Сумма, млрд. тенге	Удельный вес, %
Расходы на кредитование	302,4	100,0
Расходы	299,3	99,0
Государственные услуги общего характера	10,4	3,5
Оборона	4,2	1,4
Общественный порядок  и безопасность	11,3	3,7
Образование	71,1	23,5
Здравоохранение	46,7	15,5
Социальное обеспечение  и социальная помощь	20,0	6,6
Жилищно- коммунальное хозяйство	22,0	7,3
Культура, спорт, информационное пространство	12,8	4,2
Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство и охрана окружающей среды	2,6	0,9
Промышленность, строительство  и недропользование	0,6	0,2
Транспорт и связь	20,9	6,9
Прочие	22,1	7,3
Обслуживание долга	0,4	0,1
Официальные трансферты	54,2	17,9
Кредитование	3,1	1,0
Дефицит (профицит) бюджета	+11,2
Финансирование дефицита (использование профицита)	3,6

 

Вторым источником поступлений  являются трансферты из республиканского бюджета. Хотя, в среднем, они занимают около 14 % поступлений, в бюджетах некоторых субвенциальных областей данный источник занимает до 50%, поскольку собственных налоговых и других поступлений не хватает для достижения приемлемого уровня финансирования социально-экономических потребностей. Это связано с тем, что в таких областях имеется узкая налоговая база, представленная маломощными хозяйствующими субъектами, фискальный потенциал которых невелик.

В этом аспекте является актуальной проблема перераспределения  поступлений через республиканский  бюджет посредством механизма бюджетных изъятий и субвенций, то есть требуется отработка данного механизма на объективных началах. К примеру, существенные диспропорции имеются в Алматинском регионе: доходный потенциал г. Алматы оставляет около 25% всего государственного бюджета, в то время как расходы бюджета города - 7% от расходов госбюджета, что означает мобилизацию в республиканский бюджет 2/3 собираемых по городу поступлений. Сверх того из оставшейся 1/3 бюджет города перечисляет в республиканский бюджет еще половину поступлений в виде бюджетных изъятий. В противоположном случае Алматинская область, имея налоговый потенциал в 2,6% от общегосударственного, про изводит свыше 4% расходов от итога государственного бюджета, то есть 50% формирует бюджет за счет субвенций.

Проблемы местных бюджетов состоят также в том, что отрасли  хозяйства, составляющие их собственность, не только не дают доходов для формирования бюджетов (жилищное хозяйство, учреждения культуры и искусства, коммунальная инфраструктура - водопровод, транспорт, служба очистки и др.), но являются убыточными и поглощают значительную часть средств местных бюджетов. При разделении собственности на республиканскую и коммунальную в ведение местных органов власти были переданы убыточные предприятия или приносящие не60льшие доходы.

В расходах местных бюджетов  преобладает финансирование социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, социальной защиты населения (45,4%), из экономических  отраслей - транспорта и связи.

Функциональная группа - расходы на оборону - означает финансирование затрат на гражданскую оборону (при чрезвычайных событиях) и военкоматов.

Достаточно велик удельный вес расходов на официальные трансферты - изъятие средств из местных бюджетов для передачи вышестоящему бюджету (в данном случае республиканскому). Бюджетные изъятия совершаются в областях, которые в связи с более высоким экономическим уровнем развития или по природным условиям имеют налоговую базу выше средней по стране и, cooтветственно, более высокий уровень налоговых поступлений. как субвенции, так и изъятия используются для выравнивания уровня социально-экономического развития административнотерриториальных единиц.

Что касается доли расходов местных бюджетов в расходах государственного бюджета по отдельным функциональным группам, то по направлениям финансирования социально- бытовой инфраструктуры она занимает преобладающее место, например:

- жилищно-коммунальное  хозяйство - 100%;

- здравоохранение - 86,1%;

- образование - 84,0%;

- культура, спорт, информационное  пространство - 73,2%;

- транспорт и связь  - 62,8%.

Довольно значительные объемы расходов по другим группам:

- финансирование экономики  в целом - 46,4%;

- управление (государственные  услуги общего xapaктера) - 29,9%;

- общественный порядок  и безопасность - 23,4%.

Состав и cтpyктура поступлений и расходования средств на местном уровне зависят от факторов, определяющих степень социально-экономического развития административно территориальной единицы: наличия производственных объектов, природных ресурсов, объектов социальной и бытовой инфраструктуры, статуса единицы, плотности населения, природно климатических условий и т.д /30/.

Аналогична ситуация внутри местного уровня - в бюджетах городов, районов. Так, в бюджете  Алматинской области 50% поступлений  приходится на областной бюджет и 46%- на бюджеты городов и районов; при этом доля налоговых поступлений, соответственно, 40% и 60%, неналоговых - 27'Уо и 73%, то есть в пользу низовых бюджетов, а субвенций - 57% и 43%. Расходы областного бюджета и бюджетов городов и районов распределены поровну, но во втором случае преобладают расходы на образование (80%), здравоохранение (71 %), на управление (60%), в областном бюджете - расходы на социальное обеспечение и социальную помощь (90%).

Областными представительными  органами утверждаются стабильные нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов, городов, а также долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных бюджетов в бюджеты районов и городов и бюджетных изъятий, передаваемых из бюджетов районов и городов в областные бюджеты.

Формирование бюджетов осуществляется на основе местных бюджетных  программ, которые разрабатываются  местными представительными органами. Финансовое обоснование и реализация местных бюджетных про грамм  возложены на администраторов местных бюджетных программ - местные исполнительные органы и подведомственные им- государственные учреждения.

Местные исполнительные органы имеют право заимствовать средства у юридических и физических лиц, а также у Правительства  Республики Казахстан (путем кредитования из республиканского бюджета) для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством РК. Заимствование осуществляется в форме займа или выпуска ценных бумаг местных исполнительных органов; их порядок определяется Правительством.

Включаемые в бюджетные  программы сметы расходов государственных  учреждений исполняются руководителями этих учреждений в соответствии с  финансовыми разрешениями местных  исполнительных органов.

В бюджетных системах многих стран принято разделение доходов бюджетов' разных уровней на закрепленные и регулирующие. Закрепленные, или собственные доходы, средства, постоянно или длительно (несколько лет) поступающие в бюджет административно-территориальной единицы на законодательной основе полностью или в фиксированной доле. Регулирующими являются денежные средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в виде процентных отчислений от их доходов, нижестоящему бюджету с целью сбалансирования доходов и расходов нижестоящего бюджета. Перечень регулирующих доходов может меняться при разработке вышестоящего бюджета на новый бюджетный год или на основе постановления, распоряжения уполномоченного на такие действия органа. К закрепленным доходам местных бюджетов относятся так называемые «местные налоги», центральных бюджетов - «общегосударственные налоги».

«Бюджетное регулирование» проводится путем передачи части  поступлений от общегосударственных  налогов и доходов на территориальный. уровень при недостатке собственных  доходных источников для полного выполнения территориальными органами возложенных на них функций. В Казахстане, с отменой разделения налогов на общегосударственные и местные, не используются термины («закрепленные» и «регулирующие» доходы или налоги, xoтя фактически закрепление доходов сохранилось, как и процесс бюджетного регулирования в форме субвенций, бюджетных изъятий, средств, передаваемых по взаимным расчетам и других трансфертов.

Рационализация принятия бюджетных решений возможна методом  составления смет с нуля (а не путем корректировки прошлогодних данных) и использования системы планирования, программирования бюджетов (ППБ).

Метод составления бюджетов на нулевой основе заключается в  том, что каждый год составляется новая смета, а бюджетное учреждение обязано полностью обосновать свою программу расходов и определить приоритеты. Это не исключает финансирования уже осуществляемых программ, но в рамках проводимой на данный бюджетный год налогово-бюджетной политики, определяемой Министерством финансов в бюджетных циркулярах, используемых бюджетными учреждениями при составлении смет.

Метод ППБ используется для финансирования поддающихся  измерению результатов бюджетных  программ с тем, чтобы определить, какое сочетание организационных  мер и распределения ресурсов между различными учреждениями сможет в наибольшей степени способствовать достижению наилучших показателей результативности. При этом методе могут использоваться нормы расходов. Таким образом бюджетный процесс в местном звене может быть основан на критерии эффективности.