Региональная политика в зарубежных странах цели, задачи, направления, механизмы

Интересы европейской  интеграции - предотвращение возможности  того, что региональное или социальное неравенство поставит под угрозу дальнейшее развитие процессов интеграции в Европе. Начиная с середины 1980-х  гг. акцент на интересах европейской  интеграции в качестве обоснования  проводимой политики стал особенно очевиден. В дополнение к более тесному  политическому и экономическому союзу в качестве одной из задач, стоящих перед Сообществом, была провозглашена «экономическая и  социальная сплоченность». Она определялась как экономическое обеспечение  достаточно высокого уровня доходов, конкурентоспособности  и занятости, а также социальная солидарность, достигаемая путем  уменьшения неравенства в плане  обеспечения занятости, социальных возможностей и ликвидации нищеты. После реформы Структурных фондов в 1988 г. их деятельность стала базироваться на нескольких ключевых принципах:

концентрация ресурсов в  наиболее нуждающихся регионах и  группах регионов;

финансирование рассматривается  скорее как долгосрочная программа, а не как одноразовый проект;

политика осуществляется путем установления отношений партнерства  между Европейской комиссией, национальным правительством и местными и региональными  властями;

принцип дополнительности, когда  финансирование на уровне ЕС дополняет, а не заменяет собой ресурсы, ассигнуемые  на эти цели на национальном уровне;

? принцип субсидиарности, при котором управление ресурсами осуществляется на самом нижнем в зависимости от ситуации административном уровне: региональном, национальном или европейском.

Кроме того, существенное внимание уделяется контролю и оценке, что  позволяет обеспечивать эффективное  использование фондов.

Отражая принятый программный  подход, политика Структурного фонда  выстраивается вокруг двух- или трехступенчатого процесса планирования. Построенные  на принципах партнерства и субсидиарности планы регионального развития разрабатываются странами - членами ЕС обычно на региональном уровне с привлечением различных комбинаций партнеров (правительственные департаменты, местные власти, агентства по развитию, учебные институты, экологические организации и т. д.). Планы для среднесрочных программ (1989-1993 гг., 1994-1999 гг. и 2000-2006 гг.) согласовываются с Европейской комиссией в целях разработки общей стратегии осуществления программы, установления приоритетов, мер поддержки, финансовой помощи, оказываемой всеми партнерами, а также механизма осуществления. Обычно фонды используются для частичного финансирования проектов в различных сферах экономического развития для помощи бизнесу, в экономической и физической инфраструктуре, научных исследованиях, технической модернизации, в области «человеческих ресурсов», туризме, окружающей среде, возрождении городов.

2.4 Политические задачи

Для характеристики задач  региональной политики необходимо разделить 15 стран ЕС на четыре большие группы:

Четыре так называемые «интегрированные» страны (Ирландия, Греция, Португалия и Испания). Перечисленные  страны традиционно являются наиболее слаборазвитыми странами Европейского Союза (в этих государствах расположены  самые бедные регионы на территории ЕС);

Данную группу образуют Германия и Италия. Этих страны характеризуются  большими внутренними различиями - между севером и югом Италии, а  также между «старыми» и «новыми» землями Германии;

Данная группа представлена территориями Финляндии и Швеции. Этим государствам можно дать следующую  характеристику: низкая плотность населения, обусловленная суровым климатом и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга;

Австрия, Франция, Дания, Бенилюкс и Соединенное Королевство. Главные  региональные проблемы, возникающие  в этих странах, обычно связаны со структурными изменениями экономики, а также с проблемами занятости  населения.

В «интегрированных» странах  региональная политика проводится в  условиях слабого развития национальной экономики по сравнению с другими  странами-членами ЕС, то есть особое внимание уделяется проблемам национального  экономического развития, решению же проблем регионального развития отводится второстепенная роль. Например, в Ирландии региональная политика не выделяется в качестве самостоятельного направления развития экономики. Первостепенное значение отводится развитию национальной промышленности, хотя и предпринимаются шаги, направленные на установление равномерности регионального развития. В Португалии была разработана четкая региональная политика на период 1994 - 99 гг. Данная политика характеризовалась недостаточностью обеспечения финансовыми ресурсами, в то время как ЕС финансировал проекты по развитию национальной конкурентоспособности в области промышленности. Что касается Испании, то здесь наибольшее внимание уделяется проблеме сбалансированного развития регионов. Конституционный закон Испании гласит, что общественные власти должны «способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному распределению доходов», а для обеспечения реализации принципа солидарности государство должно «осуществлять контроль за установлением справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между различными частями страны».

Вторая группа стран (Германии и Италии), как уже было сказано  ранее, характеризуется высокой  степенью различия относительно развития отдельных регионов. Конституции  этих стран подчеркивают принципы справедливого  развития, уделяя тем самым большое  внимание вопросам региональной политики. Согласно статье 3 Конституции Италии государство обязано «устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в экономическом, социальном и политическом развитии страны». Конституция Германии подчеркивает необходимость «создать одинаковые условия для работы и жизни  людей во всех частях страны». Таким  образом, в качестве первостепенной задачи региональной политики выделяется обеспечение возможности для  структурно слабых регионов принимать  активное участие в социально-экономическом  развитии страны путем минимизации  влияния негативных факторов, которые  связаны с положением этих регионов. Региональная политика нацелена на укрепление экономического роста структурно слабых районов. Для достижения данной цели создаются долгосрочные и конкурентоспособные  рабочие места, позволяя при этом стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить проведение структурных преобразований.

В отношении региональной политики скандинавских стран можно  сказать, что ее главным направлением является решение Проблем удаленных  северных территорий, хотя большое  внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране.

Политика, проводимая в Швеции, направлена на формирование самостоятельного развития отдельных регионов в области  экономики, уделяя при этом внимание развитию экономически сильных и  активно развивающихся компаний в наиболее слабо развитых регионах. Необходимо также сделать акцент на следующем факторе, который предполагает равноправие в политике страны.

Страны северной Европы не проводят столь активную региональную политику, так как проблема неравномерного развития регионов не так актуальна. Наибольшее внимание уделяется привлечению  инвестиций во внутренние районы. В  данной области региональная политика является по большей части процессом  промышленной реструктуризации регионов. Политика регионов в области «конкурентоспособности»  является составной частью подхода  в рамках политики «возрождения»  и имеет ярко выраженную цель улучшения  конкурентоспособности отдельных  регионов.

Если проанализировать положение  в 15 странах Европейского Союза, то можно заметить, что региональная политика практически во всех странах  направлена на создание условия, которые  позволяют регионам полностью реализовать имеющийся у них потенциал и тем самым увеличить их вклад в развитие национальной экономики. Можно сказать, что это и является главной задачей региональной политики стран-членов ЕС. Важным отличием между этими странами является существование ярко выраженного обязательства, позволяющего обеспечить равенство регионов.

3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ  РОССИЙСКОГО И ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА

Государственное регулирование  регионального развития присуще  каждой стране, но в разных формах. При  решении проблем, связанных с  формированием российской региональной политики, весьма важным представляется изучение зарубежного опыта. Проблемам  региональной экономической политики в научных исследованиях уделяется  большое внимание, однако общепринятого  толкования этого термина до сих  пор не существует. На основе анализа  отечественного и зарубежного опыта  проведения региональной политики мы выделяем два направления воздействия  государства на региональное развитие: осознанную региональную политику и  неосознанное влияние государства  на региональное развитие. Неосознанное воздействие государства на развитие регионального хозяйства зачастую оказывается масштабнее региональной правительственной политики. Главная  причина этого заключается в  том, что, хотя большинство осуществляемых государством мер и не преследует каких-либо региональных целей, региональная политика находит своё определённое пространственное выражение. Механизмы  воздействия государственной экономической  политики на региональное развитие относятся к так называемым «региональным последствиям нерегиональных решений». Примером этого является широко применявшееся с 70-х гг.во всех странах с развитой рыночной экономикой государственное стимулирование развития малого бизнеса. Особое внимание уделялось при этом фирмам, занимающимся разработкой и внедрением высоких технологий. Формально льготы, декларированные для малого бизнеса, были доступны на всей территории страны, но наибольшие возможности получили фирмы, сосредоточившие значительную часть науки, высшего образования, НИОКР, новейших отраслей промышленности. Естественно, что особые возможности развития малого бизнеса при этом получили столичные районы. Таким образом, стремление ускорить развитие малого бизнеса способствовало одновременно и усилению региональных социально-экономических диспропорций. В то же время некоторые меры государства направлены на достижение собственно пространственных целей: ускорение (реже ограничение) развития отдельных районов, ареалов, центров, их переструктуризация, создание экономической и социальной инфраструктуры. В странах с развитой рыночной экономикой региональная политика выступает не как набор отдельных законов и программ, а как целостная система мер, охватывающая всю территорию станы и имеющая стройную организационную структуру. К сожалению, до настоящего времени региональная наука не сумела обобщить результаты многолетних теоретических дискуссий о содержании региональной политики и дать краткое и ёмкое её определение. Обращает на себя внимание подход западных специалистов к понятию региональной политики: «Региональная политика - политика, нацеленная на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах». Однако из этого определения неясен субъект данной политики. В общем, виде цели региональной политики в странах рыночной экономики определяются следующим образом: «Цели региональной политики - сбалансированность, то есть сведение к минимуму тех неравенств, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом или сближению в развитии её частей, или групп стран (например, стран - членов Европейского Союза)» . Разница в сущности региональной политики

Советского государства  и стран с развитой рыночной экономикой очевидна. В условиях централизованного планирования проблема снижения межрегиональных различий в доходах населения между союзными республиками (до более низких таксономических единиц государственная политика в СССР не доходила) решалась на общесоюзном уровне путём межреспубликанского перераспределения финансовых ресурсов, однако при сильной вертикали власти межрегиональная дифференциация не оказывала существенного влияния на социально-политическую ситуацию в стране.

Поэтому задача «выравнивания  уровней социально-экономического развития регионов» носила не столько  экономический, сколько политический характер, и относилась лишь к уровню союзных республик, практически  не затрагивая многочисленные регионы  страны. Ситуация принципиально изменилась после того, как Россия выделилась в самостоятельное государство  и начала коренную реформу экономики  на основе рыночных отношений. В условиях реформирования произошло резкое сокращение государственной собственности, что  сделало невозможным планомерное  размещение производительных сил, которое  являлось основой советской региональной политики. Основным объектом региональной политики впервые стали субъекты Федерации. Эти и другие особенности  современной России вызвали необходимость  формирования новых представлений  о содержании региональной политики. Общеизвестно, что основной целью  региональной экономической политики является достижение равномерного и  эффективного распределения хозяйственной  деятельности по территории страны и  смягчения социальных и экономических  диспропорций в развитии страны.

Эта формулировка характеризует  две стороны регионального развития:

экономическую эффективность, которая требует экономически рационального  распределения производства в пространстве и использования производственного  потенциала каждого региона в  целях общенационального благосостояния;

социальную справедливость, т. е. такое пространственное распределение  экономической деятельности, при  котором жители всех регионов имеют  более или менее равные возможности  для достижения желаемого благосостояния.

Обе эти цели региональной политики противоречивы. Например, сумма  максимумов региональных доходов эквивалентна максимуму национального дохода только при условии свободной  конкуренции, однако пространственная экономика не является экономикой свободной  конкуренции, поэтому конфликт между  национальными целями (рост и эффективность) и региональными (равенство) неизбежен. На практике этот конфликт разрешается  следующим образом: на каждом конкретном историческом этапе развития в каждой конкретной стране преобладает одна из указанных целей. По мнению академика  А.Г. Гранберга, «при всём многообразии формулировок цели региональной политики всегда выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью». Природа этого компромисса связана с необходимостью частичного перераспределения ресурсов самодостаточных регионов к проблемным, следствием чего является определённое замедление развития первых и ускорение развития вторых. Теоретической основой нахождения оптимального компромисса между этими группами регионов, а следовательно, и компромисса между экономической эффективностью и социальной справедливостью, является нахождение оптимума по Парето в многорегиональной системе. В Германии население бывшего ФРГ считает избыточным перераспределение средств для подъёма восточных земель; в Испании жители промышленно развитой провинции Каталония выражают недовольство региональной политикой центра, связанной с поддержкой менее развитых провинций; на севере Италии, уровень промышленного развития и финансовые показатели которого существенно превышают аналогичные показатели аграрного юга страны, усиливаются сепаратистские настроения. В России так называемые «регионы-доноры» апеллируют к федеральному центру по поводу изъятия у них всё большего объёма финансовых средств для поддержки отсталых регионов. Все это означает, что математический аппарат не является всесильным и отступает перед реальной действительностью ввиду невозможности отразить всё многообразие экономических, социальных, экологических и культурных аспектов регионального развития. Мы считаем, что в региональной политике конфликтность целей «справедливость» и «эффективность» обусловливается необходимостью реализации обеих путем перераспределения одних и тех же бюджетных средств. В этом смысле цели региональной политики затрагивают интересы разных групп населения. В реализации цели «справедливость» более всех заинтересовано население проблемных регионов, в которых без поддержки государства нельзя ожидать оживления экономической активности. В процессе реализации второй цели поддержку получают, как правило, предприниматели регионов с относительно благоприятными условиями предпринимательской деятельности. По мнению автора исследования, уменьшение межрегионального неравенства означает сближение регионов по уровню социально-экономического развития. Это создает более благоприятные условия для эффективного развития общенационального рынка, гармонизации социально-экономических преобразований, качественного изменения общероссийского менталитета, укрепления единства государства.

Усиление же региональных различий затрудняет проведение общей  политики социально-экономических  преобразований и формирование общенационального  рынка, несёт опасность региональных кризисов и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики, ослабления целостности государства. По мнению ученых В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, «ни одно государство в мире … не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа».Автор данного исследования под региональной экономической политикой понимает сознательную деятельность органов государственного управления, реализующую интересы государства в отношении регионов (общегосударственные интересы) и внутренние интересы самих регионов (региональные интересы), направленную на создание институциональной среды регионального развития и устранение диспропорций в пространственном развитии. В этой связи мы выделяем в структуре государственной региональной политики две составляющие: общесистемную и селективную. Целью общесистемной политики является создание институциональной среды регионального развития. Меры такой политики не имеют избирательного назначения, они равномерно влияют на все регионы, то есть по характеру воздействия она является общегосударственной. В рамках общесистемной региональной политики осуществляется: определение сферы самостоятельных и совместных действий, полномочия и ответственность органов власти по всем аспектам развития регионов; установление общефедеральных правил, процедур и норм федерально-регионального разделения собственности, природных ресурсов, финансов. С определённой долей условности в зависимости от государственного политико-территориального устройства мы различаем три типа общесистемной региональной политики: регулятивный, конкурентный, смешанный. Для регулятивной политики характерна главенствующая роль государства с его централизованными ресурсами, а регионы подчиняются центральным властям как проводники их политики. Этот тип общесистемной политики в большей степени имеет место в унитарных государствах.

Конкурентный тип политики характеризуется тем, что центральные  власти определяют лишь общие «правила игры» полностью самостоятельным  в принятии решений регионам. В  отличие от регулятивной политики при  конкурентном типе главной действующей  силой регионального развития становятся регионы, они «борются» на общих  и равных условиях конкуренции за ресурсы регионального развития (трудовые, финансовые и т. д.) Этот тип  общесистемной политики характерен преимущественно для федеративных государств.