Проблемы управления государственным внешним долгом

В ходе переговоров  в декабре 2000 г. М. Касьянова с  премьер-министром Франции Л. Жоспеном было получено согласие французской стороны изучить вопрос о возможности конверсии советских долгов в активы на территории России.

Италия в 2000 г. также поддержала идею использования  конверсионной схемы для урегулирования части долга бывшего СССР. По этой схеме уже работают итальянские инвесторы, в частности, при осуществлении российско-итальянского проекта по созданию тренировочного самолета "Як-130".

Имеется опыт погашения в 1997-1999 гг. части долга  бывшего СССР перед Финляндией в рамках Парижского клуба с использованием товарной схемы (около 127 млн дол.), которая может рассматриваться в качестве одной из форм конверсии долга.

Погашение суверенной задолженности с использованием конверсионных механизмов - известный в мировой практике метод урегулирования долга. Мировой опыт реализации программ конверсии внешнего долга в инвестиции  свидетельствует о положительных и отрицательных последствиях для экономики страны-должника. С одной стороны, этот метод урегулирования долга способствует ослаблению долговой нагрузки на государственный бюджет, росту иностранных инвестиций, репатриации национальных капиталов, развитию экспортно ориентированных и нетрадиционных отраслей национального производства, нуждающихся в капиталовложениях и не являющихся иностранного инвестирования вне проведения конверсионных операций. С другой стороны, следствием реализации программ конверсии могут стать усиление инфляции, вытеснение с рынка отечественных производителей, лишение страны-должника значительной доли будущих выгод от капиталовложений, осуществленных в ходе реализации данных программ.

Программы конверсии  внешнего долга в инвестиции применялись  во многих странах в 1980-1990 гг. в качестве одной из мер преодоления долгового  кризиса, в первую очередь в странах, где государственный внешний долг преобладал над частным.

Программы конверсии внешних долгов в акции национальных предприятий получили развитие в странах Латинской Америки (Чили, Аргентина, Мексика, Бразилия, Уругвай) и других (Нигерия, Филиппины). Позднее программы ОЕ8 применялись в ряде стран с переходной экономикой (Югославия, Венгрия, Польша и др.).

С конца 80-х гг. урегулирование задолженности стран-должников с использованием конверсионных схем проводилось и кредиторами Парижского клуба. В 1989-2000 гг. объем долга, погашенного странами-дебиторами (как правило, с низким уровнем доходов) с использованием конверсионных схем в рамках Клуба оценивается в 4,39 млрд. дол., из которых на операции "долги в обмен на инвестиции" приходится 2,24 млрд. дол. Обычно эти проекты предусматривали конверсию небольших (до 10 млн. дол.) сумм задолженности¹.

Согласно  практике Парижского клуба, для осуществления  конверсионных операций стране-дебитору необходимо получить согласие Клуба, которое оговаривается рядом условий. Урегулирование долга происходит в пределах определенной Клубом доли задолженности, которая может быть погашена акциями национальных предприятий. Эта доля не превышает 20% накопленного долга, или 15 млн. СДР (в зависимости от того, какой из этих показателей выше), а для стран-дебиторов со средним уровнем доходов (имеющих "классические" протоколы с Парижским клубом) - не более 10% задолженности. Возможность участия в осуществляемых дебитором конверсионных операциях должна быть предоставлена всем кредиторам -членам Клуба.

Проведение  таких операций кредиторами носит  добровольный характер. Путем конверсионных операций наибольший объем обязательств дебиторов в рамках Парижского клуба был урегулирован: Францией (1,4 млрд. дол.), Швейцарией (0,9 млрд. дол.), Германией (0,4 млрд. дол.), Бельгией (0,4 млрд. дол.) и Испанией (0,4 млрд. дол.).

Конверсионные схемы урегулирования задолженности  использовались членами Клуба, в первую очередь, в отношении стран-должников, являющихся стратегическими партнерами кредиторов и имеющих традиционно сложившиеся экономические и политические связи с ними. Например, 33,5% реализованных Францией конверсионных операций (0,5 млрд. дол.) связано с обменом задолженности Марокко на собственность на ее территории1     
А.Г. Грязнова «Внешний долг России и проблемы его урегулирования» М. 2002г. Стр. 89

Структура государственного внешнего долга России характеризуется преобладанием нерыночных категорий обязательств, наибольшая доля которых представлена официальной задолженностью перед правительствами иностранных государств. При этом "новая" российская задолженность, включающая обязательства перед частными кредиторами (еврооблигации и ОВГВЗ) и обслуживаемая в соответствии с первоначальными графиками платежей, на данном этапе не рассматривается в качестве предмета конверсии.

Из всех категорий  долговых обязательств бывшего СССР наибольший для России интерес, с точки зрения использования конверсионных операций, представляет та часть долга, которая в соответствии с условиями Многостороннего меморандума Парижского клуба от 1999 г. не подлежит дальнейшей реструктуризации. Кроме того, предметом конверсии могла бы быть задолженность перед бывшей ГДР и перед официальными кредиторами, не входящими в Парижский клуб. Предметом урегулирования в рамках конверсии должны быть обязательства по основному долгу.

Действующие меморандумы, заключенные Россией с кредиторами Парижского клуба, предполагают погашение долга бывшего СССР в денежной форме. В этой связи для применения конверсионной схемы погашения необходимо согласие Клуба. Принимая во внимание практику Клуба, Россия может рассчитывать на конверсию не более 10% долга (4 млрд. дол.¹), что не решит проблему погашения Россией советской задолженности.

Тем не менее готовность ряда стран - участников Парижского клуба  изучить возможность погашения  их требований путем обмена на российскую собственность представляется важным шагом в поисках альтернативных способов урегулирования советского долга.     1 А.Г. Грязнова «Внешний долг России и проблемы его урегулирования» М. 2002г. Стр. 90

Это дает основание полагать, что от Парижского клуба может быть получено согласие на использование конверсионных схем при погашении российского долга.

Конверсионная схема погашения части долга  бывшего СССР предполагает создание на территории России за счет государственного финансирования компаний с иностранным участием, в т.ч. на базе существующих российских предприятий.

Рассматриваемая схема  базируется на создании в России промышленных предприятий с капиталом в 20-30 млн дол., то есть в первую очередь направлена на привлечение мелких и средних зарубежных компаний. Правительство РФ за счет бюджета оплачивает первоначальные инвестиционные затраты данных зарубежных фирм: на приобретение пакетов акций, расходы за землю, воду, газ, электричество, производственные сооружения и мощности, строительные материалы и др. Иностранным инвесторам могут быть предоставлены удобные, оборудованные в инженерно-инфраструктурном плане производственные площадки, технологии, научные разработки, а также рублевое финансирование для приобретения российского оборудования. Как показали дискуссии с представителями Германии, наибольший интерес инвесторов вызывает возможность участия в российском топливно-энергетическом комплексе, электроэнергетике, предприятиях по производству редкоземельных металлов, банках и предприятиях, производящие продукты питания.

Позиция российской стороны заключается в недопущении  спекулятивных операций на рынке ценных бумаг в ходе конверсии и исключении из конверсионной схемы госпакетов акций "голубых фишек" - наиболее прибыльных предприятий топливно-энергетического комплекса, добывающей, энергетической и телекоммуникационной промышленности. Проведение конверсионных операций должно способствовать развитию российской промышленности, в первую очередь отраслей, остро нуждающихся в модернизации.

Возможны следующие положительные результаты проведения конверсионных операций "долги в обмен на инвестиции" с передачей активов предприятий иностранным инвесторам:

1.   Погашение  части основного долга бывшего  СССР перед официальными кредиторами в относительно короткий период времени

2.   Включение  в механизм урегулирования долга  элемента списания 
что позволит сократить затраты федерального бюджета, по сравнению с погашением долга иностранной валютой по графику 
платежей.

3.   Привлечение  иностранных инвестиций в российскую экономику, обновление устаревших основных производственных фондов, расширение существующих и создание новых производств, обеспечение роста доходов, налоговых поступлений и рабочих мест.

4.   Сохранение  в стране валютных средств,  выделяемых на погашение государственного внешнего долга, что будет способствовать стимулированию экономического роста в России.

5.   Повышение  конкурентоспособности отечественной  промышленности в связи с более активным участием иностранных инвесторов в управлении российскими предприятиями.

Переход к практической реализации конверсионных операций затруднен в силу следующих российских особенностей:

•-    Отсутствие в России благоприятного инвестиционного климата. Кредитный рейтинг России невысок. Инвестиции в России сопряжены с различными рисками: политическим, валютным, юридическим, риском обеспечения гарантий и возвратности средств и др. и не имеют необходимой привлекательности для масштабных иностранных капиталовложений.

•-    Низкий уровень  капитализации российской экономики. Заниженная по сравнению с мировыми аналогами стоимость акций российских фирм затрудняет практическую реализацию конверсионной схемы. Суммарная капитализация российских компаний, акции которых котируются на фондовом рынке страны (в электронной системе РТС), составляет 65 млрд. дол. (на 01.09.2000 г.), а уровень и динамика сводного индекса РТС не отражает реального состояния отечественной экономики. Поэтому использование в ходе конверсионных операций недооцененных российских активов может привести к тому, что стоимость вложений России в создание фирм с иностранным участием будет несопоставима с размером платежей по обслуживанию и погашению долга перед Парижским клубом кредиторов. Россия рискует отдать слишком много собственности в обмен на уменьшение незначительной части долга. В этой связи акции отечественных предприятий должны предлагаться иностранными в рамках конверсии по цене, которая основывается не на их текущей рыночной стоимости, а на потенциальной прибыльности и была бы сопоставима со стоимостью акций зарубежных фирм-аналогов.

->- Период широкомасштабной приватизации в России завершен. Государство  располагает  ограниченным  пакетом  акций  предприятии, которые можно предложить к обмену.

•>-    Рублевое финансирование конверсионной программы требует выделения  в  российском  бюджете   соответствующей  статьи  расходов. В ходе реализации программы должен быть исключен эмиссионный источник ее финансирования и застрахован я        возможный инфляционный риск, например, посредством квотирования  ежегодных объемов  конверсионных операций.   В противном случае, как показывает опыт отдельных стран, негативный (в т.ч. инфляционный) эффект для экономики может превышать приобретаемые выгоды от решения текущих проблем.

•>    Реализация инвестиционных проектов с использованием конверсионных схем может потребовать внесения изменений в отдельные положения нормативных актов. Реализация широкомасштабной программы конверсии долга в иностранные инвестиции, связанной с приватизацией государственной собственности, потребует принятия соответствующего закона.

Таким образом, с учетом особенностей российской экономической  и долговой ситуации, проблема конверсии долга в инвестиции представляется достаточно сложной и включает широкий комплекс вопросов, требующих решения на межгосударственном и российском уровнях.

Для практической реализации процесса погашения долга  путем конверсии требуется определение многоступенчатого механизма конверсии долгов в активы российских предприятий. Российские государственные обязательства должны быть переуступлены правительствами стран - кредиторов национальным компаниям, желающим инвестировать средства в России. Они по согласованной схеме погасят этот долг перед правительствами своих стран. В этой связи правительства стран-кредиторов должны определить процедуры переуступки суверенных требований частным национальным компаниям и порядок расчета с ними.

Правительство России должно погасить переуступленную  инвесторам задолженность либо путем передачи госпакетов акций предприятий, конверсии должен включать порядок расчетов России по требованиям инвесторов и четко устанавливать срок погашения долга.

Одним из факторов, определяющих заинтересованность страны-дебитора в применении конверсионной программы, является возможность сокращения бюджетных расходов на погашение долга. С этой целью в механизм конверсии, как правило, включается элемент списания долга, путем установления прямого дисконта (с учетом рыночной оценки обязательств в терминах НРУ) либо благоприятного для дебитора специального валютного курса пересчета долговых обязательств в местную валюту, также рассрочки реальных выплат в местной валюте на весь период инвестирования.

Подобное решение вопроса  позволит кредитору, имеющему намерения облегчить долговое бремя страны-заемщика, обойти имеющиеся в национальных законодательствах ограничения на списание задолженности странам-должникам. Кроме того, за счет разницы между ценой приобретения долговых обязательств инвестором и стоимостью приобретаемых в зачет этих требований активов обеспечивается заинтересованность иностранных компаний во вложении средств в экономику страны-дебитора.

Широкомасштабное  применение конверсионных схем для  урегулирования российской задолженности может быть реализовано только в случае разработки и принятия государственной Программы конверсии долга. Наличие такой Программы позволило бы избежать ряда недостатков, свойственных схеме согласования условий обменных операций, путем переговоров между Россией и отдельно взятым кредитором, и, в частности, обеспечило бы доступ к участию в Программе широкого круга потенциальных инвесторов, повысило прозрачность принимаемых решений и оперативность реализации конверсии.