Проблемы управления государственным внешним долгом

"Своп" в  форме обмена долга на акции  (собственность) применяется в  международной практике в двух вариантах. По первому - кредитор продает государственный долг с дисконтом на валюту должника и на выручку покупает пакеты ценных бумаг страны-заемщика. По второму варианту задолженность непосредственно обменивается на акции предприятий, принадлежащих государству (полностью или частично). Применительно к России этот вариант требует от участников понимания ряда аспектов сделки. Если переуступаемое предприятие полугосударственное, то кредитору следует учитывать, что он обменивает государственный долг на обязательства частного сектора и становится заложником экономической ситуации в стране, уровня инфляции, стабильности курса рубля и других факторов. Если компания государственная и доходная, то правительство должно проанализировать потери прибылей и поступлений от возможной приватизации. К тому же обменивая свои акции, государство не получит реальных инвестиций в экономику.

Подобные  варианты лучше реализовывать в  форме международных тендеров с  участием стратегических инвесторов, при которых победитель гарантирует дополнительные инвестиции. Многие производства были созданы на средства государственных заимствований СССР и России за рубежом. Поэтому желательно, чтобы победитель тендера приватизировал не только активы, но и пассивы таких предприятий, то есть долги.

"Своп" в  форме обмена долга на долг  наиболее привлекателен для России как международного кредитора (в основном ее требования к развивающимся странам - 150 млрд. дол.). Но с вступлением в Парижский клуб России пришлось отказаться от значительной части (называют цифру 90%) этих требований. Были реализованы иные варианты данной операции. Осенью 1998 г. долги перед иностранными держателями ГКО были обменены на новые еврооблигации. В феврале 2000 г. аналогично реструктурированы российские долги Лондонскому клубу. Часть РКДО (33% номинала) была списана, и на оставшуюся сумму выпущены новые еврооблигации сроком на 30 лет, а 1АК обменены на такие же по сроку долговые бумаги со списанием 37% номинальной стоимости. Просроченные платежи оформлены отдельным еврозаймом.

Все более  очевидна необходимость сосредоточить  в едином центре работу по управлению внешними долгами и активами государства, как это сделано в ряде европейских стран. Такая структура должна: вести учет дебиторской и кредиторской задолженности России, мониторинг изменений собственности иностранцев в стране; внедрять хеджирование (страхование) валютных, процентных, кредитных рисков с помощью производных инструментов; выступать с законодательными инициативами для обеспечения нормальной юридической базы для рынка деривативов; отслеживать внешние заимствования регионов и корпораций, обязательства которых перед нерезидентами составляют примерно 20 млрд. дол. (без учета гарантий со стороны субъектов Федерации).

Дополнительным источником ресурсов для погашения внешних долгов должна служить зарубежная собственность России, перешедшая к ней от СССР и оцениваемая в 500-525 млрд. дол., включая почти 30 тыс. объектов недвижимости в 122 странах. До сих пор нет перечня этих активов и их реальных пользователей.

Урегулирование  задолженности следует дополнить  административными мерами по предотвращению "бегства" капитала и возвращению в Россию нелегально вывезенных финансовых ресурсов, объем которых оценивается в 1 трлн. дол.

Первая попытка  создать в России рыночную экономику  и интегрировать ее в мировое сообщество оказалась неудачной, так как открыла в основном возможность вывоза материальных и нематериальных активов. Банки - важный, но не единственный канал подобной утечки капитала. Такие гигантские перемещения средств невозможны без участия властных и политических структур.

Главным каналом "бегства" капитала является внешнеэкономическая  деятельность. Контрактные цены по экспорту значительно занижаются, а  то импорту - завышаются. Образующаяся прибыль поступает на счета в иностранных банках, остается у зарубежных партнеров, в оффшорах. паспорта экспортных и импортных сделок неэффективны, так как кредитные организации, ведущие их, сообщают недостоверную информацию. Введенную ЦБ РФ 100-процентную предоплату импортных контрактов МВФ потребовал отменить.

В черной и  цветной металлургии популярны  толлинговые операции. 1ри этом подписывается  контракт на снабжение предприятия  импортным сырьем, которое на самом  деле не импортируется, а является местным. Полученная из него продукция экспортируется без уплаты налогов и пошлин. Выручка остается за границей.

Подлинные "черные дыры" для российской экономики - бартер, клиринг, приграничные, параллельные и компенсационные сделки, в которых валюта официально нигде не фигурирует. На подобные схемы приходится свыше двух третей внешней торговли России. Обычно реальные цены в таких контрактах в 2-3 раза превышают среднемировые. По бартеру нефть и другие товары часто в 5-6 раз превышают стоимость встречных поставок иностранных контрагентов. Немалые средства утекают через "челночную" торговлю. На нее приходится половина российского импорта. "Челноки" вывозят не только валюту, но и (нелегально) драгоценные металлы и камни, антиквариат, художественные, исторические и религиозные ценности. Невиданных масштабов достигла контрабандная торговля, особенно активно - с Латвией, Эстонией, Литвой, Украиной, Грузией, Азербайджаном, Казахстаном. Удается пресечь не более 7-8% контрабанды. Ее разновидностью является бесконтрольный лов рыбы и морепродуктов, сбыт их за рубежом без захода в порты приписки. Выручка остается за границей. Аналогично реализуется иракская нефть в обмен на продовольствие по программам ООН,

Одним из каналов "бегства" капитала стали взаиморасчеты без заключения контрактов и международных расчетов. Крупные капиталы уходили из России через 70 оффшорных зон, разбросанных в мире, где прописаны 670 тыс. российских компаний и банков. Теперь этому потоку поставлены препятствия. С 1 сентября 1999 г. ЦБ РФ обязал кредитные организации формировать резервы в объеме 50% операций с банками в оффшорах.

Введено также  ограничение на краткосрочное (до трех месяцев) размещение средств оффшорных банков в российских кредитных организациях (не более 25% собственного капитала банка).

Распространенной  формой "бегства" капитала стала  долларизация российской экономики после введения внутренней конвертируемости рубля летом 1992 г.

Сдерживание "бегства" капитала и стимулирование его репатриации - один из источников погашения внешнего долга России.

2.3. Стратегия управления внешним  долгом.

В настоящее  время происходят принципиальные изменения  в политике управления внешним долгом  России.  Рано  пока говорить о  формировании целостной стратегии, но отдельные элементы новой политики просматриваются.

Одна из первых стратегий кредитной политики и  управления внешним долгом была сформулирована в Библии. В Ветхом Завете в 5-й книге Моисеевой "Второзаконие" этой теме посвящена значительная часть 15-й главы. По Библии, одним из важнейших должен быть принцип: "...и ты будешь давать взаймы многим народам, а сам не будешь брать взаймы; и господствовать будешь над многими народами, а они над тобой не будут господствовать". Данная мысль в Библии повторяется не один раз.

Такая стратегия не может быть реализована в России, так как у нее уже имеется огромный внешний долг. Кроме того, такой аксиоматично верный подход в условиях развивающейся экономической глобализации выглядит упрощенным. Слишком тесными стали финансовые взаимосвязи в современном мире. Кредитная и долговая стратегия СССР в 50-70-е гг. во многом следовала библейским заветам, сохраняя невысокий уровень внешней задолженности и оказывая бескорыстную помощь избранным зарубежным странам.

Необходимость новой стратегии управления внешним долгом связана с рядом обстоятельств.

1. Старая политика  управления внешним долгом исчерпала  себя. Предпринятые в январе 2001 г. попытки правительства отказаться от обслуживания советского долга кредиторам Парижского клуба были не просто очередным просчетом в политике управления внешним долгом, а "лебединой песней" старых подходов к отношениям с кредиторами. Для этих отношений характерны:

>    отсутствие концептуальных подходов, ориентация на решение текущих проблем в ущерб долгосрочным интересам;

>    стремление отложить выплату  задолженности на более длительный период, ограничив текущие выплаты;

>    неправильная оценка реальных  интересов основных кредиторов, которые, как ожидалось, будут соглашаться с изменением графиков платежей или списанием долга;

>    переоценка собственных возможностей  по выплате долга в перспективе, когда начнется экономический рост;

>    слабое использование мирового  опыта решения долговых проблем, в том числе схем конверсии;

>    необоснованное наращивание внешнего  долга, отсутствие контроля за использованием иностранных кредитов и т.п.

В прошлом  такие подходы приносили определенные результаты. Так, первой половине 90-х  гг. кредиторов часто ставили перед  фактом включения в бюджет конкретных показателей по обслуживанию внешнего долга, и они соглашались. В середине 90-х гг. были осуществлены долгосрочные (на 20-25 лет) реструктуризации задолженности Парижскому и Лондонскому клубам. В 1999-2000 гг. получены отсрочки выплат по текущим платежам Парижскому клубу, и в 2000 г. проведена новая реструктуризация платежей Лондонскому клубу на период до 2030 г.

Первым серьезным  сигналом о необходимости пересмотра политики о управлению внешним долгом стала реакция Запада на предложение I. Касьянова накануне встречи "большой восьмерки" на Окинаве (июль 000 г.) о целесообразности списания части долгов Парижскому клубу на глориях, сопоставимых с достигнутым соглашением с Лондонским клубом. Последовал резкий выпад главного кредитора России - Германии 4% всей внешней задолженности и 44% задолженности Парижского клуба, без учета советского долга ГДР - свыше 6 млрд. дол.).

Еще более  жесткая реакция западных кредиторов последовала после заявлений правительства о невозможности обслуживания части дол-

1 бывшего  СССР в январе 2001 г. Под угрозу  ставилось участие России "большой восьмерке" (О8), реальной стала угроза экономической изоляции.

Долги бывшего  СССР всегда были разменной монетой  на перегово-1х с кредиторами. Россия взвалила их на себя в начале 90-х  гг. Бывшие союзные республики в  качестве компенсации отказались в пользу России " причитавшихся им советских активов.

Многие эксперты говорят об ошибочности соглашений о "нулевых фантах". Некоторые политики-популисты призывают не признавать их, ) примеру правительства Ленина, отказавшегося в 1918 г. платить по долгам царского правительства. Но они ошибаются: вскоре советское руководство было готово их признать (за исключение военных займов 1914-17гг.) при условии предоставления кредитов. Такие переговоры продолжались до конца 20-х гг., а с США- до 1934 г. Запад настаивал на признании задолженности, и только затем был готов обсуждать вопросы экономической помощи. Последствия ленинского дефолта СССР преодолевал не один десяток лет. Только во второй половине 80-х гг. он был допущен на международный рынок капиталов. Второго провала в условиях глобализации экономики Россия не может себе позволить.

Вместе с  тем был возможен другой выбор: оставить за Россией часть задолженности в 61% в соответствии с первоначальным Договором о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г. Такое решение открывало перспективы более выгодной реструктуризации задолженности. Большинство государств, образовавшихся на постсоветском пространстве (Армения, Грузия, Таджикистан, Киргизия, Молдавия), наверняка стали бы претендовать на списание долга. В обнародованном в марте 2001 г. докладе МВФ и ВБ о внешней задолженности названных стран указывается, что в начале переходного периода в 1991 г. такой задолженности у стран "пятерки" практически не было. Однако к 1999 г. сумма госдолга с учетом кредитов под государственные гарантии превысила 5,7 млрд. дол. На конец 1999 г. их долги в среднем равнялись 162% стоимости экспорта и 422% государственных доходов. МВФ и ВБ выразили готовность помочь им, в том числе и путем возможного допуска их к участию в глобальной инициативе по облегчению долгового бремени беднейших государств планеты1. В докладе отмечается важная роль России как одного из крупнейших кредиторов стран СНГ (15% их задолженности) в решении этой проблемы. Россия второй раз после развала СССР должна будет пойти на "долговые жертвы".

Другим просчетом  в политике управления внешним долгом, на наш взгляд, можно считать то, что при проведении реструктуризации долгов Парижскому и Лондонскому клубам не был поставлен вопрос о списании долга. Тогда политические условия были более благоприятные, чем в настоящее время. Запад верил в радикальность и последовательность российских преобразований и давал им финансовую подпитку. График платежей в новом тысячелетии на 70-80% был сформирован в то время, тогда был заложен и пиковый 2003 год.

Первоначально критиковались результаты второй реструктуризации задолженности Лондонскому клубу в 2000 г. (списание в среднем 36,5% долга (более 10 млрд. дол.) и удлинение рассрочки платежей на период до 2030 г.). Многие эксперты считали, что необходимо списать 60-70% долга. Отрицательно была воспринята и замена обязательств Внешэкономбанка государственными еврооблигациями.

Уместно поставить  другой вопрос: почему нельзя было энергичнее проводить переговоры с самого начала, проявляя большую гибкость в использовании данных кризиса в экономике?

2. Усиливаются  долгосрочные подходы в экономической  политике! В Стратегии экономического  развития РФ на период до 2010 г., подготовленной Центром стратегических разработок под руководством Г. Грефа содержится лишь небольшой подраздел "Управление государственным долгом и активами"1. В этом разделе только называются некоторые ключевые моменты, которые должны стать составной частью новой стратегии управления внешним долгом: постепенный отказ от связанных кредитов восстановление системы внутренних заимствований, поддержание отношений с международными финансовыми организациями. Эти элементы долговой стратегии нуждаются в уточнении и развитии. Ряд принципиальных моментов в управлении долгом в стратегии Г. Грефа не нашел отражение. Среди них: допустимый предел внешнего и внутреннего долга и расходов по их обслуживанию в структуре государственных расходов; сочетание рыночных и институциональных механизмов управления внешним долгом; использование мирового опыта урегулирования долга и т.п.