Программа повышения эффективности бюджетных расходов на 2011 – 2013 года

Различают структурный и  циклический бюджетный дефицит (профицит). Государство, использующее финансы  в качестве инструмента регулирования  экономики, может сознательно пойти  на увеличение бюджетных расходов или  снижение налоговой нагрузки на предпринимателей. В этом случае неизбежно появление  структурного бюджетного дефицита. Циклический  дефицит бюджета вызывается в  первую очередь сокращением налоговой  базы в условиях падения производства в фазах экономического кризиса  и депрессии и только во вторую очередь — желанием правительства  компенсировать сокращение спроса путем  увеличения государственных расходов. Обратная ситуация возникает в фазах оживления и подъема: с ростом производства расширяется налоговая база и возрастают доходы бюджета, но правительство сокращает расходы для того, чтобы нивелировать увеличение спроса со стороны предпринимателей и населения.

Различают также активный и пассивный бюджетный дефицит. Активный дефицит есть результат сознательного увеличения государственных расходов в целях регулирования экономики. Пассивный дефицит возникает в случае падения объема налоговых поступлений в условиях снижения экономической активности в стране.

Достижение сбалансированности бюджета в условиях его дефицитности имеет ряд проблем. Если дефицит  имеет краткосрочный характер, то правительству достаточно проведения мер по ограничению роста бюджетных  расходов или сокращению налоговых  поступлений. Если дефицит имеет долгосрочный характер, то правительство не может обойтись только бюджетно - налоговыми мерами: необходимы проведение реструктуризации экономики, внедрение новых технологий, модернизация производства, финансовое оздоровление предприятий, принятие иных мер общеэкономического характера по устранению причин, определяющих наличие хронического дефицита.

Кредитно-денежная эмиссия  представляет собой инфляционный способ покрытия бюджетного дефицита, поскольку  непосредственно ведет к увеличению количества денег в обращении. Это  обстоятельство делает использование  монетизации довольно редким явлением в практике финансирования дефицитов: применяется в годы военного противостояния, коренной ломки социально-экономического уклада жизни общества, в условиях глубокого кризиса государственных финансов и т.п.

Долговое финансирование бюджетного дефицита посредством государственных  заимствований представляет собой  в основном неинфляционный способ покрытия разрыва между расходами и доходами бюджета. С помощью заимствований государство осуществляет перераспределение спроса от одних групп потребителей к другим, а также между разными территориями, не увеличивая совокупного спроса. Это предопределило широкое распространение данного способа покрытия бюджетного дефицита.

Продажа государственных  запасов, имущества и земельных  участков является также неинфляционным способом финансирования дефицитного бюджета. Однако он используется не часто, поскольку сами объекты реализации являются ограниченными.

Таким образом, под сбалансированностью  бюджета следует понимать состояние  бюджета, при котором объем предусмотренных  расходов соответствует либо объему доходов (при равенстве доходов  и расходов), либо совокупному объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (при  бюджетном дефиците).

Бюджетный кодекс РФ в ст. 33 рассматривает сбалансированность бюджетов как один из основных принципов  бюджетной системы РФ и предполагает необходимость достижения равенства расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита. Составление бюджетов с профицитом российским законодательством не предусмотрено.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 92 устанавливает ограничения для  размера утверждаемых дефицитов  бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ. Так, размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным  законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный  объем бюджетных инвестиций и  расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в  соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), утвержденный законом (нормативным актом представительного  органа местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления) о бюджете на планируемый  год не может превышать 15% (соответственно 10%) объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Однако в случае утверждения  законом субъекта Российской Федерации (нормативным актом представительного  органа местного самоуправления) о региональном (местном) бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) может превышать указанные выше ограничения, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Принятие бюджета на очередной  финансовый год с дефицитом предполагает необходимость утверждения соответствующим  законом (решением) о бюджете источников финансирования дефицита бюджета (внутренних и внешних). При этом источники  финансирования дефицита федерального бюджета могут быть как внутренние, так и внешние, в то время как  дефицит региональных и местных  бюджетов может покрываться только внутренними источниками. Внутренними источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются: государственные внутренние заимствования, кредиты, полученные от кредитных организаций, поступления от продажи государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, суммы превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам, изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, средства Стабилизационного фонда РФ . К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся государственные внешние заимствования в виде государственных займов, осуществляемых в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте.

Дефициты бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов могут финансироваться только за счет внутренних источников: региональных и муниципальных займов, кредитов, полученных от кредитных организаций, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, поступлений от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципальных образований, изменения остатков средств на счетах по учету средств регионального или местного бюджета.

Сбалансированность бюджета  достигается как при составлении, так и исполнении бюджетов. При его составлении применяются следующие основные методы достижения сбалансированности бюджетов всех уровней: лимитирование планируемых расходов бюджета на основе установления получателям бюджетных средств заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, предельных объемов финансирования, нормативов финансовых затрат; создание эффективного механизма разграничения расходных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и наделения этих органов адекватными доходными источниками; изыскание резервов роста доходов, поступающих в бюджеты всех уровней; совершенствование механизма предоставления финансовой помощи из бюджетов других уровней; использование эффективных форм бюджетных заимствований. При формировании бюджета он должен быть сбалансирован не только в сумме годовых назначений по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита, но и при их поквартальном распределении. В этом случае органы, составляющие бюджет, используют оборотную кассовую наличность, свободные остатки бюджетных средств, образовавшиеся на начало текущего финансового года.

При исполнении бюджета основными  методами поддержания его сбалансированности являются: установление и доведение  до бюджетополучателей лимитов бюджетных  обязательств; использование процедуры  принятия, подтверждения и выверки  исполнения денежных обязательств; сокращение расходов бюджета при невыполнении плана доходов; блокировка расходов при невыполнении условий, обусловивших включение их в бюджетные назначения; использование дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов. 

Глава 2. Пути сбалансированности бюджетов муниципальных образований.  

Местные бюджеты в большей  степени зависят от финансовой помощи со  стороны субъектов РФ. Доля трансфертов в доходной части  местных бюджетов, по данным Счетной  палаты РФ, составляет около 60%.

От того, насколько эффективно будут распределены межбюджетные трансферты, насколько правильно сделаны  акценты и заложены стимулирующие  механизмы для муниципалитетов  по наращиванию собственной налоговой  базы, во многом зависит их поведение  по стимулированию и привлечению  на свою территорию инвестор по развитию собственной экономики.

Субъекты РФ, выстраивая межбюджетные отношения, должны играть основную роль в стимулировании местных  бюджетов к зарабатыванию, поскольку  обеспеченность местных бюджетов очень  дифференцирована. Уровень дифференциации между 10 наиболее обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами РФ до выравнивания составляет более 5 раз, а у местных бюджетов эта  цифра гораздо больше. Поэтому  выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов - всегда одна из основных задач бюджетов субъектов РФ.

В прошлом году трансферты муниципалитетам из бюджетов субъектов  РФ. выросли на 8,5%. Если общие собственные  доходы субъектов РФ в 2010 г. были на уровне 2 трлн руб., то межбюджетные трансферты составили из этой суммы 913 млрд руб. Увеличились в 2010 г. и дотации, и субсидии, и иные межбюджетные трансферты муниципалитетам. Дефицитность местных бюджетов в 2010 г. составила 11,9 млрд руб. против 52,4 млрд в 2009.

Поэтому мы считаем, что и  в дальнейшем необходимо стимулировать  рост собственной доходной базы местных бюджетов.

Направления стимулирования могут быть следующими:

• отмена и сокращение налоговых льгот по местным налогам, которые установлены федеральным законодательством.

Минфин России говорит  об этом уже достаточно долго, и сейчас в правительстве рассматриваются  законопроекты по оптимизации этих льгот. Речь идет в первую очередь  о земельном налоге и налоге на имущество физических лиц;

• стимулирование субъектов РФ к передаче ряда собственных налоговых доходов местным бюджетам, органам местного самоуправления.

Многие регионы именно так и поступают. В 2010 г. количество субъектов РФ, которые передавали органам местного самоуправления новые  налоговые доходы, увеличилось с 59 до 63 субъектов РФ. Это является одним из инструментов создания заинтересованности органов местного самоуправления развивать  у себя на территории бюджетоформирующие отрасли.

Так, субъекты РФ передают на уровень местного самоуправления следующие налоговые доходы:

• налог на имущество организаций (16 субъектов РФ приняли такие решения);
• единый сельхозналог (35 субъектов РФ);
• транспортный налог;
• налог в связи с применением упрощенной системы налогообложения;
• налог на прибыль (10 субъектов РФ).

Эти факты и цифры говорят  о том, что на местном уровне лучше  происходит взимание этих налогов. Действительно, на уровне местного самоуправления можно  дойти до конкретного налогоплательщика, обеспечить лучшую собираемость тех  налогов, которые могут быть переданы на местный уровень.

Может быть, существует не совсем правильное решение, когда на федеральном  уровне предоставляются льготы по местным налогам.

На 1 января 2012 г. из начисленных двух налогов - налога на имущество физических лиц и земельного налога - в сумме 119 млрд руб. льготы составили 58 млрд. Из них льготы на федеральном уровне предоставили на сумму 13,8 млрд, льготы на местном уровне - 44,3 млрд. Считаю, что это правильная политика и практика региональных и местных властей, потому что местные власти использует налоговые льготы, и в первую очередь льготы по земле, которой они привлекают на территорию инвестора. Из 44,3 млрд руб. 44,2 млрд - это налоговые льготы, предоставленные именно по земельному налогу. Поэтому такое право у субъектов РФ и муниципалитетов, конечно, должно остаться. Однако необходимо оценить, насколько эффективны эти льготы. Нужно посчитать: сколько было недополучено в местный бюджет и сколько привлечено в рамках этого дополнительных инвестиций, сколько открыто дополнительных предприятий и в конечном счете, какие поступления в местную казну за счет этого достигнуты. Каждая льгота-это не только сокращение доходной базы, но и стимул для привлечения инвестора и развития предпринимательства. Поэтому здесь нужно принимать во внимание соотношение этих двух сторон.

Однако предусматривается  ряд направлений по отмене и оптимизации  федеральных льгот по местным  налогам. Вот некоторые из них:

• оценка применения льготы по налогу на имущество физических лиц в отношении одного объекта налогообложения. Есть целая категория физических лиц, которые пользуются льготами по местным налогам, хотя обладают достаточно обширным имущественным комплексом. Поэтому, на наш взгляд, более справедливым было бы предоставлять льготы в соответствии с перечнем имущественного комплекса физического лица. На рассмотрение Правительства РФ внесены поправки в действующее законодательство: субъекту, которому предоставляется льгота, дается право выбора того объекта льгот, по которому он считает необходимым иметь преференции;
• отмена льгот для организаций и учреждений уголовно-исполнительной системы,

Пусть это небольшие льготы, порядка 3 млрд руб. для всех местных бюджетов, но это уже один из первых шагов вперед;