Государственное регулирование природопользования

Автор работы: Пользователь скрыл имя, 29 Января 2014 в 18:45, контрольная работа

Краткое описание

Отличительной особенностью современного этапа хозяйствен-ного развития России является формирование представлений о тес ной взаимосвязи экономического и экологического благополучия. В период перехода страны к рыночной экономике особое вни мание уделяется государственному регулированию природополь зования и охране окружающей среды, так как в настоящее время эколого-экономические проблемы определяют не только эффек-тивность функционирования всех видов и форм хозяйственной деятельности, но и принципиальные условия благополучного су-ществования каждого человека

Прикрепленные файлы: 1 файл

Гос.регулирование природопользования. 2012.docx

— 107.64 Кб (Скачать документ)

В правовом регулировании  экологических отношений преобладает  фрагментарный и пообъектный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов – природных объектов.

 

Экологические отношения  сегодня регулируются на основе множества, часто слабо взаимосвязанных, федеральных  законов, ориентированных, как правило, на достижение узких отраслевых задач  охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. В  то же время, положения экологического законодательства не подкреплены соответствующими положениями Административного, Водного, Градостроительного, Гражданского, Земельного, Лесного, Налогового и Уголовного Кодексов, и остаются нереализованными. Следует  особо отметить, что законодательство в области водных и лесных отношений  содержит ряд отсылочных норм на законодательство в области охраны окружающей среды, которые в действующем правовом поле либо частично либо полностью необеспеченны. В том числе, не в полной мере урегулированы вопросы антропогенного воздействия на водные и лесные экосистемы, что создает проблемы в администрировании в соответствующих сферах ведения.

 

Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определил, что особо охраняемые природные  территории относятся к объектам общенационального достояния. Законом установлены категории особо охраняемых природных территорий, их задачи, особенности правовых режимов, меры охраны, запрет на изъятие земель государственных заповедников и национальных парков и др. Вместе с тем отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О животном мире». При этом развитие земельных отношений, процесс разграничения права государственной собственности на землю, а также разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления диктует необходимость совершенствования правового регулирования системы особо охраняемых природных территорий.

 

Десятилетняя практика применения Федерального закона «Об экологической  экспертизе» показала, что государственная  экологическая экспертиза выступала  в качестве одного из наиболее эффективных  инструментов, позволяющих еще на стадии подготовки и принятия управленческих решений обеспечить выполнение требований охраны окружающей среды и рационального  использования природных ресурсов. Однако с развитием градостроительного и земельного законодательства, введением  технических регламентов требуется  пересмотр объектов государственной  экологической экспертизы с целью  их уточнения и приведения в соответствии с современными экономическими условиями. В частности, в связи с принятием  Федерального закона от 18 декабря 2006 года №ФЗ-232 «О внесении изменений в Градостроительный  кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации», были существенно упрощены процедуры  получения разрешений на осуществление  градостроительной деятельности. Государственная  экспертиза, проводимая по Градостроительному кодексу Российской Федерации, имеет  ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям  технических регламентов. В то же время преодоление административных барьеров, ограничивающих или препятствующих инвестиционной деятельности, не должно провоцировать пренебрежение требованиями охраны окружающей среды со стороны  субъектов предпринимательской  деятельности. Поправки в законодательство о техническом регулировании  установили необходимость специального регулирования воздействия на окружающую среду нормами экологического права.

 

С учетом вышеизложенного  следует разработать новый порядок  осуществления государственной  экологической экспертизы, усилив роль оценки воздействия на окружающую среду, ответственность застройщика за выбор экологически обоснованного  сценария строительства и функционирования объектов, обеспечить прозрачность и  объективность деятельности государственных  органов, экспертирующих намерения застройщиков, ориентировать деятельность этого правового института на профилактику экологических правонарушений. Особое внимание следует уделить законодательному закреплению публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая общественность, местных жителей и т.п., на всех этапах проектного цикла. Отсутствие такого механизма является главным принципиальным отличием рассмотрения проектов в нашей стране и за рубежом.

 

Пробелы в законодательстве

К вопросам правового регулирования, нерешенным к настоящему времени, следует  отнести:

 

порядок осуществления государственного, общественного и производственного  экологического контроля,

 

стратегическая (кумулятивная) оценка воздействия на окружающую среду,

 

реализация принципа непревышения ассимиляционных возможностей окружающей природной среды при ведении хозяйственной и иной деятельности, а также разрешения допустимых воздействий на окружающую среду на уровне показателей наилучших существующих доступных технологий (общепринятая практика в странах ОЭСР),

 

порядок установления зон  экологического бедствия,

 

охрана почв и охрану растительного  мира (кроме лесов),

 

возмещение вреда от экологических  правонарушений, в том числе возмещение экологического вреда прошлых лет,

 

ответственность товаропроизводителя  за жизненный цикл продукции,

 

экологическое образование  и культура,

 

экологическое страхование,

 

экологический аудит и  сертификацию,

 

определение понятия и  порядок доступа к экологической информация.

 

Упор на карательные, а  не на стимулирующие меры

Практика природоохранной  деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере  управления окружающей средой оказываются  недостаточно эффективными, а экономические  рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют. Так, например, правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их негативного  воздействия на окружающую природную  среду, вовлечения отходов в хозяйственный  оборот в качестве дополнительных источников сырья установлены Федеральным  законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об  отходах производства и потребления». Законом определены основные направления государственной политики в данной сфере: создание системы управления отходами, внедрение ресурсосберегающих технологий, максимально возможное вовлечение отходов в хозяйственный оборот, введен институт права собственности на отходы. Отсутствие же законодательно закрепленных экономических регуляторов, таких как налоги, налоговые льготы, субсидии, залоговая стоимость и т.п., применение которых в зарубежных странах позволило создать системы рециклинга отходов и сократить негативное воздействие отходов на окружающую среду, большое количество подзаконных актов, в основном касающихся учета и контроля в сфере обращения с отходами, не позволяет эффективным образом обеспечить реализацию норм и принципов указанного закона.

 

В Российской Федерации сейчас законодательно установлены: плата  за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение  требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений  требований природоохранного законодательства. Правовые нормы, касающиеся льготного  налогообложения для природопользователей, не имеют необходимых механизмов реализации. Используемые экономические механизмы носят сугубо фискальный характер и отличаются низкой эффективностью своего воздействия.

 

Экономическое регулирование  должно быть основано на том, что:

 

государственное регулирование  в сфере охраны окружающей среды  должно стимулировать модернизацию производства и экологизацию товаров и услуг;

 

экономический ущерб в  результате причинения экологического вреда, в том числе собственникам (пользователям) природных ресурсов, имуществу юридических лиц и  граждан, должен быть полностью компенсирован;

 

санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий  разрешений на природопользование должны быть адекватны причиненному ущербу окружающей среде и побуждать  природопользователя к предупреждению загрязнений, а не к тому, чтобы закладывать мизерную плату за загрязнение в себестоимость продукции.

 

Неопределенность нормирования

Не создана необходимая  правовая база системы природоохранного (экологического) нормирования, основы которой заложены в Федеральном  законе «Об охране окружающей среды». Одной из причин этого является закрепление различных по сути определений понятий, а также используемых терминов, касающихся нормирования воздействий на окружающую среду, как в вышеуказанном законе, так и в Федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах», Водном кодексе Российской Федерации и других актах, что приводит к различным методам правового регулирования.

 

На сегодняшний день плата  за негативное воздействие взимается  за очень небольшое число загрязнителей, в то время как законодательством  предписывается устанавливать нормативы  по всему их спектру.

 

Отсутствие связи между  обязательствами, вытекающими из членства Российской Федерации в международных  конвенциях и соглашениях и национальным законодательством

Российская Федерация, являясь  Стороной международных договоров  в сфере охраны окружающей среды, должна выполнять обязательства  по применению и соблюдению международных  норм и правил. Неоспорим вклад  в российскую природоохранную и  правоприменительную практику таких  международных договоров как: Конвенция  о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972 г.) в части вопросов природного наследия; Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.), Международная конвенция по регулированию китобойного промысла (Вашингтон, 1946 г.), Соглашение о сохранении белых медведей (Осло, 1973 г.), Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.) и Протокол к ней (1996 г.), Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 1979 г.) и протоколы к ней, Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке (Париж, 1994 г.), Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 1989 г.), Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 1987 г.), Рамочная Конвенция ООН об изменении климата и (Нью-Йорк, 1992 г.), Киотский протокол (Киото, 1998 г.), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и многие другие.

 

Вместе с тем в ряде случаев участие в конвенциях носит формальный характер, и провозглашение в Конституции Российской Федерации  приоритета международных норм не всегда находит отражение в законопроектной  деятельности. Отсутствуют четкие юридические  правила и порядок процедур по включению особо ценных объектов природного и культурного значения в перечень объектов Всемирного наследия, предусмотренный Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, что приводит к затягиванию, иногда на несколько лет, решения  таких вопросов. Не регламентированы вопросы организации ведения  хозяйственной деятельности и использования  территории и природных ресурсов водно-болотных угодий международного значения, созданных во исполнение Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания  водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.).

 

Не регламентирована процедура  принятия нормативных правовых актов, которые требуются для обеспечения  выполнения обязательств, принятых Российской Федерацией по Конвенции СИТЕС, что  затрудняет выполнение необходимых  мероприятий Административными  органами СИТЕС. В первую очередь  это связано с двойным подходом к животным и растениям при  пересечении таможенной границы  – с одной стороны, как к  товару, а с другой – как к  объекту особой охраны. Совершенно не урегулирован вопрос о контроле за оборотом объектов СИТЕС внутри страны.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

 

Действующее законодательство в сфере охраны окружающей среды  не отвечает задачам развития нашей  страны, его непрозрачность тормозит развитие экономики, а невнятность  снижает конкурентоспособность  отечественных производителей на мировом  рынке и объем привлекаемых в  экономику инвестиций. Многие аспекты  природоохранной деятельности государства  остаются неурегулированными с правовой точки зрения, что с одной стороны  приводит к ухудшению качества окружающей среды и расхищению природных  ресурсов, а с другой создает условия  для развития коррупции.

 

Таким образом, нормативная  правовая база Российской Федерации  в сфере охраны окружающей среды  в целом характеризуется: недостаточной  самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных  экологических интересов как  важнейшего вида охраняемых правом публичных  интересов; наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений; отсутствием  норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых  противоречий; отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании  экологических отношений.

 

Перечисленные выше проблемы наилучшим образом могут быть решены путем кодификации норм экологического законодательства.

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

 

Бобылёв С.Н., Ходжаев А.Ш., Экономика природопользования. М.:Теис, 1997;

 

Макар С.В., Основы экономики  природопользования. М.:ИМПиЭ;

 

Статья Всемирного фонда  дикой природы «Основные проблемы федерального законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды»;

 

Дубовик О. Л., Экологическое  право в вопросах и ответах: учеб. пособие. - 3-е изд., М.: Проспект, 2009. - 320 с.;

 

Бринчук М. М., Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998;

 

Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Законодательное регулирование  деятельности федеральных органов  исполнительной власти по обеспечению  экологической безопасности. М., 2007.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И  ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ 
 
А.Е. ЕРМОЛАЕВА 
 
Приоритетными направлениями государственной политики в области сохранения природных систем является поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для сохранения и воспроизводства, а также для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения безопасности страны (экономической, экологической и нравственной). 
Основная цель природоохранного законодательства России - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты государства. При этом совершенствование экологического законодательства должно быть увязано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами. Законодательные акты, образующие целостную систему природоохранного законодательства, не только должны быть привязаны к решению текущих, часто взаимоисключающих друг друга задач в области охраны окружающей среды, но и призваны способствовать достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении экологических приоритетов государства. 
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом, роль которого в данной сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. Именно органы государственной власти обладают специальными правовыми и административными средствами для обеспечения реализации требований экологического законодательства. 
В настоящее время природоохранное законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации <1>. Основные направления в области охраны окружающей среды устанавливает Федеральный закон "Об охране окружающей среды". Кроме того, правовое регулирование вопросов экологического нормирования осуществляется Федеральными законами "Об охране атмосферного воздуха", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об отходах производства и потребления" и др. 
-------------------------------- 
<1> См.: Каримов Д.А., Малюхин Д.М. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2010. N 9. 
 
Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Функция управления представляет собой постоянную и многоаспектную деятельность по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования (координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение (управление) природными ресурсами; планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; экологическое нормирование; экологическая экспертиза; контроль за использованием и охраной объектов природы и т.д.). 
Сферу природопользования и охраны окружающей среды статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению (регулированию) Российской Федерации и субъектов Федерации. В процессе экологического управления осуществляется предоставление природных объектов в пользование, собственность, устанавливается их целевое использование, осуществляется наблюдение, учет, экологический контроль и экологическая экспертиза и многое другое, что в принципе должно обеспечивать рациональное природопользование и охрану окружающей среды. 
В настоящее время задачи по формированию гражданского общества и правового государства не только закреплены в Конституции РФ, но также должны учитываться при подготовке, рассмотрении и принятии нормативно-правовых актов регионального законодательства. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны все более активно внедряются в нормативную правовую базу регионов России <2>. 
-------------------------------- 
<2> Муртазалиев А.М. Конституционные принципы правового государства как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. N 4. 
 
Например, Самарской губернской Думой приняты областные законы, в которых отражаются экологические вопросы, среди них законы Самарской области "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области", "О порядке пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Самарской области". Правительством Самарской области приняты Постановления "О стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 года", "Об утверждении положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения", "Об организации работ по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий на территории Самарской области" и ряд других <3>. 
-------------------------------- 
<3> См.: официальный сайт органов государственной власти Самарской области: http://www.adm.samara.ru/documents/. 
 
Государственное управление пользованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы. 
Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля над природопользованием и охраной окружающей среды и др. 
В силу этого на уровне субъектов создаются отраслевые органы, занимающиеся государственным регулированием отношений в сфере природы. В Самарской области действует Министерство природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, которое является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Самарской области в сфере: 
- охраны окружающей среды; 
- рационального использования недр; 
- охраны и использования земель, водных объектов, лесного хозяйства, животного мира, обращения с отходами. 
При этом Министерство наделено следующими полномочиями: 
- осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Самарской области, над исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; 
- осуществление государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в порядке, установленном Правительством РФ; 
- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, организация ведения учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации, на территории Самарской области; 
- организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории Самарской области; 
- организация и проведение государственного контроля (государственного экологического контроля) над охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; 
- участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории Самарской области <4>. 
-------------------------------- 
<4> См.: Положение о Министерстве природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, утв. Постановлением Правительства Самарской области от 18 февраля 2009 г. N 34. 
 
На этой основе развиваются правовые формы государственного регулирования: в целях усиления координации и обеспечения согласованных действий территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов действует Экологический совет при Министерстве природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области. Целью создания Совета является повышение эффективности взаимодействия Министерства природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, общественных экологических организаций, предприятий-природопользователей, научных и образовательных учреждений, органов местного самоуправления, федеральных органов государственной власти (осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды) в достижении экологического благополучия территории и населения Самарской области. 
При этом создано государственное учреждение Самарской области "Природоохранный центр" для решения широкого круга задач в сфере природопользования и экологической безопасности, в том числе для организации и проведения государственного инструментального (аналитического) контроля источников загрязнения окружающей среды на территории Самарской области. 
К сожалению, система государственного экологического управления в настоящее время не является эффективной и результативной, характеризуется незавершенностью процесса разграничения предметов ведения и полномочий в природоохранной сфере как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие четкого разграничения полномочий по вопросам охраны окружающей среды между различными уровнями государственной власти, неясность в объеме полномочий не позволяют четко установить субъекта ответственности за возможные просчеты в рассматриваемой сфере. 
Кроме того, постоянные преобразования, происходящие в структуре природоохранных органов, непоследовательность и нечеткость в распределении их полномочий приводят к дублированию функций в сфере охраны окружающей среды, утрате способности своевременно и качественно осуществлять экологическое управление, разрушению взаимных связей между федеральными и региональными органами, выполняющими функцию экологического управления, что создает благотворную почву для коррупции и нарушения прав природопользователей. 
Итак, можно сделать вывод: не все поставленные перед экологическим законодательством задачи решаются. В настоящее время актуально разработать новую модель развития данной отрасли законодательства в современных условиях. 
В рамках указанной модели должны получить импульс поступательного развития следующие направления эколого-правового регулирования: 
- модернизация правового регулирования организации в части проведения государственного и общественного экологического контроля; 
- установка формы экологических требований в технических регламентах; 
- создание условий для усиления экологизации всех отраслей; 
- модернизация системы нормирования в области охраны окружающей среды в части перехода на систему нормирования, основанную на использовании наилучших существующих (доступных) технологий <5>; 
-------------------------------- 
<5> См.: Хлуденева Н.И. Основные направления совершенствования системы экологического законодательства // Журнал российского права. 2010. N 4. 
 
- создание условий, способствующих повышению активности граждан в сфере реализации экологических прав и обязанностей; 
- совершенствование правового регулирования организации государственного экологического управления. 
Можно представить, что система, отвечающая вышеуказанным характеристикам, позволит обеспечить право общества на благоприятную окружающую среду, интересы на осуществление соответствующей деятельности и обязанности государства по поддержанию равенства интересов. Право на пользование природой получит каждый, кто будет обладать необходимой квалификацией (лицензией). Данное право получит тот, кто будет рационально пользоваться природными ресурсами. Победитель сможет вступить в правоотношения на основании договора, согласованного государством, это позволит обеспечить всесторонний контроль за его деятельностью.

Информация о работе Государственное регулирование природопользования