Государственное регулирование природопользования

 

Административно-контрольные  инструменты экологического регулирования  включают:

 

природоохранное законодательство;

 

совокупность экологических  стандартов и нормативов;

 

систему лицензирования хозяйственной  деятельности;

 

методы и инструменты  прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности.

 

К административно-контрольному блоку относятся также так  называемые “мягкие” инструменты:

 

экологический мониторинг;

 

оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая  экспертиза проектов;

 

экологический аудит;

 

экологическая сертификация (маркировка);

 

добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями.

 

Экономическими рычагами могут быть:

 

плата (арендная плата) за пользование  природными ресурсами;

 

компенсационные платежи  за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение  качества этих ресурсов;

 

плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов;

 

налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий;

 

льготы по налогообложению;

 

политика компенсации;

 

метод ускоренной амортизации  природоохранного оборудования;

 

залоговая система;

 

кредитные отношения;

 

создание страховых фондов охраны окружающей среды;

 

экологический лизинг;

 

продажа квот на выброс вредных  веществ (в том числе межрегиональная  система торговли) и т.п.

 

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и  административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают точность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т.п.

 

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них  могут дублировать друг друга  или же выполнять противоположные  функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру  сочетания административных и экономических  рычагов и методов, а также  инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно-ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых  органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо  и непосредственно вмешивается  в процесс природопользования. Оно  может осуществить государственный  контроль на расстоянии, тем самым  усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.

 

 

СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

 

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное  экологическое управление, делятся  по своему статусу на общие и специальные.

 

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство  РФ, органы исполнительной власти субъектов  РФ, органы местного самоуправления (муниципальные  образования). Компетенция звеньев  этой подсистемы определена в Конституции  РФ и конституциях (уставах) субъектов  РФ, а также в общих и специальных  актах экологического законодательства. Деятельность этих органов в сфере  экологического управления сосредоточена  в первую очередь на определении  и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и  ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач  охраны окружающей среды, обеспечении  экологической безопасности и рационального  природопользования, общем руководстве  и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле над ними. В отдельных случаях  при особых обстоятельствах ил по специальному указанию в законе они  наделяются иными функциями.

 

Специальная подсистема органов  экологического управления имеет более  сложную структуру и выполняет  более разнообразные функции. Её образуют многочисленные органы федеральной  исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства  РФ на осуществление экологического управления.

 

Опишем систему специальных  органов экологического управления, существующую на сегодняшний день, взяв за классификационный критерий формальный статус органа исполнительной власти по Указам Президента от 9 марта  и 20 мая 2004 года:

 

I. Министерства:

 

- Министерство природных  ресурсов РФ;

 

- Министерство сельского  хозяйства РФ;

 

- Министерство здравоохранения  и социального развития РФ;

 

- Министерство экономического  развития и торговли РФ;

 

- Министерство промышленности  и энергетики РФ;

 

- Министерство РФ по  делам гражданской обороны, чрезвычайным  ситуациям и ликвидации последствий  стихийных бедствий;

 

- Министерство внутренних  дел РФ.

 

II. Федеральные службы:

 

- Федеральная служба России  по надзору в сфере природопользования;

 

- Федеральная служба по  экологическому, технологическому  и атомному надзору;

 

- Федеральная служба по  гидрометеорологии и мониторингу  окружающей среды;

 

- Федеральная служба по  ветеринарному и фитосанитарному  надзору;

 

- Федеральная таможенная  служба;

 

- Федеральная служба по  надзору в сфере защиты прав  потребителей и благополучия  человека;

 

- Федеральная служба по  надзору в сфере здравоохранения  и социального развития;

 

- Федеральная служба безопасности  РФ;

 

- Федеральная служба государственной  статистики.

 

III. Федеральные агентства:

 

- Федеральное агентство  водных ресурсов;

 

- Федеральное агентство  лесного хозяйства;

 

- Федеральное агентство  по недропользованию;

 

- Федеральное агентство  по атомной энергетике;

 

- Федеральное агентство  по промышленности;

 

- Федеральное агентство  кадастра объектов недвижимости;

 

- Федеральное агентство  по рыболовству (в 2007 году преобразовано  в Государственный комитет по  рыболовству)

 

- Федеральное агентство  по сельскому хозяйству;

 

- Федеральное агентство  геодезии и картографии;

 

- Федеральное космическое  агентство;

 

- Федеральное агентство  по техническому регулированию  и метрологии;

 

Государственный комитет  по рыболовству.

 

По масштабу деятельности экологическое законодательство подразделяется на три уровня:

 

федеральный;

 

субъектов РФ;

 

местное самоуправление.

 

На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), федеральные  законы и международные договоры России, а также большое число  подзаконных нормативных актов  — президентских указов и распоряжений, правительственных постановлений  и распоряжений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

 

На уровне субъектов Федерации  действуют конституции (уставы), законы, указы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постановления  и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законодательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружающей среды (Башкортостан), об экологической экспертизе (Республика Коми), о земле (Воронежская и Саратовская  области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмуртия), Кодекс об экологических правонарушениях (Республика Саха (Якутия)) и др.

 

На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные  правовые акты органов местного самоуправления.

 

 

НОРМИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА СРЕДЫ

 

 

Важное значение в государственном регулировании природопользования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность, экологические права человека, экологический риск и пр., во многом зависит от показателей качества окружающей среды.

 

В России нормативы качества окружающей среды подразделяются на три группы:

 

санитарно-гигиенические;

 

производственно-хозяйственные;

 

комплексные.

 

К санитарно-гигиеническим  нормативам относятся нормативы  предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: химических, биологических  и пр., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей, нормативы  предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания. Санитарные нормы, определяющие предельно допустимые уровни влияния на организм человека комплекса факторов среды его обитания, утверждает специальный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора.

 

В соответствии с гл. 5 Закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных  веществ (ПДС), а также вредных  микроорганизмов и других биологических  веществ (загрязняющих воздух, воду и  почву) устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии  мутагенного эффекта и вредных  последствий по каждому источнику  загрязнений — в соответствии с ПДК вредных веществ в  окружающей среде.

 

Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы  ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую  оценку состояния окружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. Последнюю функцию  выполняют нормативы ПДВ и  ПДС вредных веществ.

 

В третью группу нормативов качества окружающей среды входят комплексные  нормативы. Здесь действуют предельно  допустимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не приводящие к  нарушению экологических функций  среды. Для определения ПДН часто  используется понятие емкости природной  среды.

 

Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов природных  ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам относятся: предельные нормы  пребывания людей в лесу (12 — 15 чел. на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота  на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются  с учетом хозяйственной или рекреационной  нагрузки на природные комплексы: экологические  ограничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее параметры  и пр.

 

Для решения средне и краткосрочных  задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных  мероприятий осуществляется по трём основным направлениям:

 

отраслевой подход. Природоохранные  мероприятия разрабатываются для  отдельных предприятий, отраслей и  комплексов, а затем эти мероприятия  обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);

 

региональный подход. В  районах с неблагоприятной экологической  ситуацией реализуются специальные  экологические программы. Природоохранные  мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов  Урала, промышленности региона озера  Байкал и т.д.)

 

целевой или проблемный подход. В рамках всей страны или региона  ставится конкретная экологическая  проблема и разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Примером подобного подхода может быть федеральная программа по защите окружающей среды от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов.

 

Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомянутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном  уровне примером таких планов являются Национальные планы действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трёх блоков: законодательные  и нормативные акты, разрабатываемые  и реализуемые и федеральные  целевые программы.

 

 

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

 

 

При довольно значительном количестве принятых в 1995-2007 гг. законов, так или  иначе затрагивающих сферу охраны окружающей среды, следует отметить, что в последние годы законодательная  база в этой области ослабла и  стала менее прозрачной. Это связано  с тем, что:

 

базовый Закон «Об охране окружающей среды» (2002) является рамочным, тогда как в Законе «Об охране окружающей природной среды» (1991), действовавшем  в 1991-2002 гг., было много норм прямого  действия,

 

при принятии законов, относящихся  к использованию отдельных природных  ресурсов или регулирующий отдельные  виды деятельности, в природоохранное  законодательство вносились ослабляющие  его поправки (Водный, Градостроительный, и Лесной Кодексы),

 

при принятии основополагающих законов (Административный, Административно-процессуальный, Бюджетный, Земельный, Гражданский, Гражданско-Процессуальный, Налоговый Кодексы) не в полной мере учитывались положения действующего законодательства в области охраны окружающей среды, вследствие чего многие экологические нормы не могут  быть реализованы.

 

Раздробленность законодательства в области охраны окружающей среды  и его изолированность от других блоков законодательства.