Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления: формы и принципы

 Гражданам могут  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равноправный доступ к муниципальной службе, а также имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

 Местное самоуправления  имеет  также и другие формы его реализации.

 К ним относится,  прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории муниципального образования.³

И, наконец, согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (т.е. путём  референдумов, выборов); б) через органы государственной власти; в) через  органы местного самоуправления.

Итак, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

 Местное самоуправление, характеризуется   как форма народовластия, и фиксируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации, признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

В соответствии со статьёй 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении  государственных функций. Государственные  органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией, а также  осуществлять контроль за соответствием  Конституции, законодательству РФ, субъектов  РФ действий местного самоуправления и их органов при решении ими  различных вопросов местного значения.

 Однако Федеральный закон запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Значит, местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Следовательно, муниципальная власть и власть государственная - это две формы власти народа.

Подведем итог. Итак, местное самоуправление как  форма народовластия имеет следующие  основные признаки:

1) местное самоуправление  имеет особый субъект: население  муниципального образования;

2) местное самоуправление - особая форма демократического  механизма управления обществом  и государством;

3) местное самоуправление  имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

4) местное самоуправление  имеет особую форму организации  и осуществления власти: самостоятельность;

5) местное самоуправление  осуществляет свою деятельность  под собственную ответственность.

Согласно Конституции  Российской Федерации (ст. 130) местное  самоуправление в Российской Федерации  осуществляется гражданами, как путём различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.

 В соответствии  с Федеральным законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» (ст. 14) к органам местного  самоуправления относятся:

• представительные органы местного самоуправления;
• иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

 

1.2 Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления: формы и принципы

 

 Муниципальная собственность  имеет важное значение  в развитии местного самоуправления которая, является базой для практического воплощения в жизнь функций, возложенных на местное самоуправление.

Как свидетельствует анализ, доходы от такой собственности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и нормативно-правового распределения местных функций, а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается.⁴

Изучение тенденций и  закономерностей, сложившихся в  области обеспечения муниципальных образований собственными источниками доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже.

 Увеличение удельного  веса дотаций в доходах местных  бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств через областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства.

 Можно утверждать, что  магистральным направлением реформирования  системы местного налогообложения призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами доходных источников, которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций.

Государственное управление подразумевает не только управляющее  воздействие, но и организационное  сотрудничество государства и его  субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований.

 В прямых связях  основными являются управляющие  воздействия. В обратных связях  на первое место выдвигаются  моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия  и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное  сочетание прямых и обратных  связей.

Взаимодействие  органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней  мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения  уровня и качества жизни населения  каждого муниципального образования  и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и  имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Cреди многих проблем,  связанных со становлением и  развитием местного самоуправления, одна занимает особое место.  Это проблема взаимодействия  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  в условиях, когда местное самоуправление  представляет собой относительно  самостоятельный институт власти, организационно обособленный от  системы государственных органов.⁵

Не определив место  каждого из субъектов власти в  общей системе властных отношений, невозможно говорить о формах взаимодействия этих субъектов.

Чтобы понять, как  государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, напомним основные принципы, на которых основана местная власть.

Во-первых, принцип “подзаконности”, то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом. Во-вторых, принцип “выделенной компетенции” – наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которой они самостоятельны. В-третьих, принцип “ресурсной обеспеченности”  – наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления  органами местного самоуправления своих  полномочий. И, в-четвертых, принцип  “выборности”, иначе говоря, требование об обязательности выборных органов  в системе местного самоуправления.⁶

Итак, как же государственная  власть воздействует на органы местного самоуправления, каковы пределы этого  воздействия и как при этом учитываются интересы местного самоуправления?

Этот вопрос рассматривается преимущественно в сфере отношений местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, где осуществляется наиболее тесное взаимодействие, но многое касается и отношений между муниципальной и федеральной властями.

 Инструмент воздействия  задан первым принципом. Основным  инструментом (а в идеальном случае  и единственным) должен быть закон.  Что это дает тому и другому  уровню?

Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что  местное самоуправление будет функционировать  в пределах тех установлений, которые  определены принятыми этой властью  законами.

 Для местного самоуправления  – это гарантия от волюнтаристского  вмешательства в деятельность  его органов государственных  чиновников. Закон обеспечивает  достаточную стабильность отношений  между органами государственной  власти и органами местного  самоуправления. Конечно, всегда  есть какая-то вероятность несоблюдения  закона одной или обеими сторонами. 

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти.

В структуру органов  местного самоуправления, устанавливаемую  уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные  лица местного самоуправления:

• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• местная администрация;
• контрольный орган муниципального образования;
• иные органы местного самоуправления;

По своей природе органы местного самоуправления являются институтом публичной власти, выполняют ряд  важнейших государственных функций. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными государственными полномочиями.

Для этого необходимо на федеральном уровне установить порядок  наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, обеспечения  их выполнения финансовыми и материальными  ресурсами.

 До настоящего времени  так и не принят Государственной  Думой РФ закон, регулирующий  эти вопросы, хотя в плане  законопроектных работ Комитета  по самоуправлению Государственной  Думы он стоял.⁷

Но такая вероятность  нейтрализуется деятельностью прокурорской и судебной систем. В случае возникновения  спора ситуация может быть разрешена  независимой и непредвзятой стороной.

Сама “выделенная компетенция” является объектом регулирования со стороны государства, так как  устанавливается она как раз  законом. Но в том объеме, в котором  компетенция местного самоуправления установлена, она является собственной  компетенцией органов местной власти и вмешательство в нее запрещено. Как мы видим, баланс интересов обеспечивается и здесь.

 “Ресурсная обеспеченность”  находится в том же ряду  объектов регулирования. Источники  доходов местных бюджетов, объекты  муниципальной собственности передаются  местному самоуправлению государством  посредством принятия законов. 

С другой стороны, у государства  есть обязанность передать ресурсы  местному самоуправлению в объеме, соответствующем решаемым органами местного самоуправления задачам, и передать их на долговременной основе, следовательно, обеспечить местному самоуправлению возможность самостоятельного и долгосрочного планирования и осуществления своей деятельности.

Выборность местной власти регулируется государством в части  обеспечения гарантий избирательных  прав граждан посредством установления законом порядка проведения выборов, то есть избирательных процедур, гарантирующих  свободное волеизъявление граждан. У органов местного самоуправления при этом остается возможность выбора той избирательной системы, которая  наилучшим образом соответствует  местным особенностям организации  местного самоуправления.

Названные механизмы взаимодействия можно было бы определить как “взаимодействие  по инициативе сверху”. Но возможно и  “взаимодействие по инициативе снизу”. Мы не относим к механизмам взаимодействия рабочие контакты между государственными и муниципальными чиновниками, потому что это обычное, но не формализованное  явление в условиях определенной автономизации властей различного уровня. Поэтому “взаимодействие по инициативе снизу” будем рассматривать как процесс реализации установленных процедур. ⁸

Выясняется, что и в  этом случае взаимодействие осуществляется посредством принятия законов. У  органов местного самоуправления в  соответствии с действующим законодательством  есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной  власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при необходимости  разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов  государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект.