Устав муниципального образования

Важная социальная роль муниципальных органов обусловлена также государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других решались на уровне органов местного самоуправления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу — обеспечивают комплексное решение вопросов обслуживания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности.

Однако, решая специфические местные проблемы, органы                                                                                                                                          местного самоуправления должны учитывать приоритеты государственной политики: улучшение демографической ситуации, предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах.

Таким образом, выявление  правовой природы местного самоуправления обогащает его понимание, обуславливая и разнообразие подходов к трактовке  данного понятия. Все это нашло  свое отражение также и в категориально-понятийном аппарате. В частности, местное самоуправление в Англии — это selfgovernment (самоуправление), во Франции — centralisation administrative (административная централизация), в Германии — standische verfassung (сословные учреждения).

Однако, в настоящее время в терминологических особенностях проявляется скорее прошлое местного самоуправления в отдельных странах нежели его настоящее. Благодаря усилиям теоретиков и практиков муниципального движения была выработана общая позиция в понимании местного самоуправления, которая нашла свое закрепление в принятой странами - членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Европейской Хартии местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять его, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Закрепление в международном  праве понятия местного самоуправления в значительной степени повлияло на формирование представлений о местном самоуправлении в национальном законодательстве. Возрождение в СССР (РСФСР) местного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. сопровождалось, как правило, использованием в нормативных правовых актах определений достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. подчеркивалось, что местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением административно-территориальных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан.

Более близкое к принятому европейским сообществом определение закрепил Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).

Выявление сущности понятия «местное самоуправление» было продолжено в ходе подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и разработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор одного из первых учебных пособий по муниципальному праву В.И. Фадеев предложил рассматривать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах⁵. Такой системный подход к определению местного самоуправления отличал и других исследователей права.

М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, расширяя понятие местного самоуправления, дополнили перечень его существенных признаков определением местного самоуправления как системы, состоящей из совокупности демократических организационных форм (выборов) и институтов прямой (непосредственной) демократии (референдумов), других форм прямого волеизъявления, а также указанием на то, что посредством выборных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции⁶.

Принятие Конституций  РФ ознаменовало определенный рубеж  в понимании местного самоуправления. В 1995 г. конституционное положение было конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:         

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление  как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2).

Однако, как в период разработки Федерального закона, так  и после его принятия дискуссии  активно продолжались. И.И. Овчинников, анализируя значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых, как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)»⁷.

Таким образом, местное самоуправление — это:

• основа конституционного строя России;

• форма народовластия;

• право населения  муниципального образования на самоуправление;

• самостоятельная  деятельность  населения муниципального образования, признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, а также предполагающая ответственность;

• наличие   собственной   компетенции   —   вопросов местного значения;

• сочетание   прямой   (непосредственной)   и   представительной демократии;

• организация власти с учетом интересов населения муниципального   образования,   его   исторических   и иных местных традиций.

Анализируя данное определение, важно подчеркнуть, что наиболее важная сущностная характеристика заключается и признании местного самоуправления как неотъемлемого права населения муниципального образования. Это положение было, в частности, подтверждено и Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд рф, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области предусматривает возможность самостоятельного и добровольного отказа населения от реализации права на организацию местного самоуправления и таким образом допускает возможность упразднения местного самоуправления на территории отдельного муниципального образования и его замену органами государственной власти, подчеркнул, что право проживающих на территории муниципального образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

1.2. Территориальные основы местного  самоуправления.

Местное самоуправление может осуществляться в рамках небольших территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда, и на уровне губернии. Причем, наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы государственного управления. Среди трудностей и противоречий современного этапа становления местного самоуправления следует выделить проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф. Аквинским было сформулировано правило, согласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким.

Длительную историческую эволюцию прошел административно-территориальный принцип организации местного самоуправления и в России. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная единица, как губа. В XVIII в. Указом Петра I создаются провинции. В нашей стране получили широкое распространение традиционные административно-территориальные единицы — сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. — город, поселок, район, область.

Установление административно-территориального деления государства традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти. Конституция РСФСР относила определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства страны к ведению высшего органа государственной власти России — Съезда народных депутатов РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, основываясь на законодательных актах, закрепляющих его компетенцию, решал вопросы образования районов, отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и переименования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов.

Закон РСФСР «О местном  самоуправлении в РСФСР», основываясь на праве Федерации устанавливать общие принципы административного деления, сохранил, по существу, в целостности ту территориальную основу местных органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР. Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал понятия «город районного подчинения», «город областного подчинения», устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.

В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований, в том  числе: 2070 поселков городского типа, 1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов. Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов, осуществлялась политика по укрупнению территорий муниципальных образований. Так, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выборных органов местного самоуправления, то к 1997 г. осталось только 8 тыс.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению территориальной основы местного самоуправления. В различных странах она определяется исходя как из региональных особенностей, так и из исторических традиций. Так, в ФРГ основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины — сельская община или город, не имеющий районного деления. Объединения общин (союзы общин) составляют второй уровень — округ. Вместе с тем, статусом округов обладают и крупные города. В ФРГ допускается существование так называемых городов-республик, которые являются не только муниципальными образованиями, соответственно имеющими право на местное самоуправление, но и субъектами Федерации. Решение вопроса об административно-территориальном делении является, как правило, или исключительной компетенцией соответствующих представительных органов местного самоуправления, или предметом совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Но зарубежный опыт имеет и иные примеры. Например, в США вопросы административно-территориального деления и учреждения местного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы, которые определили территориальные основы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление  осуществляется в городских, сельских  поселениях и на других территориях;  законодатели, выделив в качестве  основного уровня осуществления  местного самоуправления в РФ  — городское или сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях.

2. Территориальные основы  местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций.

3. Изменение границ  территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Таким образом, Конституция  РФ в качестве основания для установления территориальной основы местного самоуправления признала административно-территориальный принцип, особое значение придав городским и сельским поселениям и допустив возможность осуществления местного самоуправления на других территориях. Все административно-территориальные единицы, осуществляющие право на самоуправление, получили наименование муниципального образования.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал данные конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления. К компетенции органов государственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их соблюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, городах федерального значения.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.