Устав муниципального образования

СОДЕРЖАНИЕ:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

С 1 сентября 1995 г. - даты вступления Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу наступает заключительный этап становления муниципального права в Российской Федерации. На этом этапе развития правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и региональное законодательство, конкретизирующее общее принципы организации местного самоуправления, принимаются акты, регламентирующие основные стороны жизнедеятельности муниципального образования.

Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных представительных органов местного самоуправления, избранием глав муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований — к разработке и принятию их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они определили конкретную модель организации местного самоуправления для соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты местного самоуправления, которые наряду с федеральными и региональными актами формируют единую правовую основу организации и деятельности местного самоуправления.

Цель исследования – охарактеризовать Устав муниципального образования как основной правовой акт местного значения.

Объектом исследования является правовое регулирование местного самоуправления.

Предмет исследования – Устав муниципального образования.

 

 

Цель исследования предполагает решение следующих задач:

1. Охарактеризовать общие принципы организации местного самоуправления
2. Рассмотреть особенности правового регулирования местного самоуправления.
3. Дать классификацию правовых актов местного значения.
4. Указать порядок создания, реорганизации и упразднения муниципальных образований
5. Рассмотреть процесс разработки принятия и регистрации Устава муниципального образования
6. Указать роль Устава муниципального образования в правовом регулировании местного самоуправления.

Структура работы включает в себя введение,  2 главы, заключение, список литературы, приложение.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Общие принципы организации  и правовая основа местного самоуправления.

1.1. Понятие «местное самоуправление».

 

Местное самоуправление является одним из основных видов самоуправления наряду с национальным, профессиональным, самоуправлением по интересам и политическим. В специальной литературе в настоящее время можно встретить достаточно большое количество разнообразных определений этого сложного политико-правового явления. Отсутствие единого подхода объясняется не только запоздалым становлением современной российской муниципальной теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления, которые с учетом местных особенностей формируются в нашей стране, несхожестью геополитического, социально-экономического и культурно-исторического положения муниципальных образований, своеобразием решаемых задач местного значения и т.п. Определенное значение имеет и то, что теоретики и практики муниципального процесса активно используют не только российский опыт земского и городского самоуправления второй половины XIX - начала XX вв., но и достижения зарубежного местного самоуправления со своими особенностями в каждой стране.

Одно из первых определений  понятия местного самоуправления в отечественной юридической литературе было дано А. Васильчиковым, сторонником общественной (общественно-хозяйственной) теории и одним из наиболее активных разработчиков земской и городской реформ Александра П. Под самоуправлением он понимал «участие народа в местном внутреннем управлении своего Отечества». Конкретизируя данное определение, он, во-первых, указал, что пределы участия народа в управлении устанавливаются верховной властью с учетом практической целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые могли бы объединить верховную власть чрезмерными расходами и заботами управления. Во-вторых, местное самоуправление — это единство прав и обязанностей, т.к. «система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления без соответствующих прав, не заслуживает названия самоуправления»¹.

Трактовка Васильчикова встретила сильную оппозицию  в лице представителей государственной  школы в юриспруденции (В.И. Чичерин, К.Д. Кавелин, С.М. Соловьев, А.Д. Градовскин и др.), которые в своих суждениях особо подчеркивали, что местное самоуправление — это лишь составная часть государственного управления.

Понимание муниципального самоуправления как разновидности местного государственного управления получило широкое распространение и в зарубежной муниципальной теории, в частности, в одной из наиболее известных — германской муниципальной школе. В дальнейшем, вплоть до рубежа XIX-XX вв., именно противостояние сторонников общественной и государственной теорий местного самоуправления в значительной степени определяло трактовку сущности данного понятия. Но уже с конца XIX в. формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых становятся теории дуализма муниципального управления, социал-реформистские концепции местного самоуправления, теории социального обслуживания и др.

Понятие «местное самоуправление»  в юридической литературе также пытались определить исходя из сравнительно-правового анализа методов и приемов деятельности, которые используют в отличие от государственных муниципальные органы и их должностные лица. Последние, как правило, осуществляют методы нетрадиционной политики, активнее используют общественную инициативу. Их деятельность часто олицетворяет неполитическую волю и имеет местный, локальный характер.

Для трактовки понятия  местного самоуправления особое значение имеет выявление правовой природы  местного самоуправления. Ибо оно обладает одновременно качествами социального и политического, публично-правового и частноправового. С одной стороны, самоуправление — это естественное состояние человека и общества, что отличает его от государства.

В этом сила самоуправления, но в этом и его слабость, так как общество эффективно функционирует только в условиях сложившейся государственности. Достаточно ярко подтверждает это исторический опыт нашей страны. Сближение общества и государства, преодоление их вечного антагонизма отчасти наступало в периоды реформ, когда в осуществлении властных отношений активизировалась роль самого народа. Однако в России вслед за прорывом — реформами местного самоуправления наступал откат с очередным усилением тенденции централизации власти и свертыванием самоуправленческих начал, в том числе и в социально-политической сфере.

Но антагонизм общества и государства — такая же неизбежность, как и их извечная потребность друг в друге. Организационная обособленность общества и государства, органов местного самоуправления от органов государственной власти (в большей или меньшей степени — это определяется в каждой конкретной ситуации отдельно) детерминирована самостоятельностью социального и политического. Вместе с тем, местное самоуправление, являясь проявлением общественного (социального), имеет общую с государством правовую природу. И государство, и местное самоуправление — это различные формы единой публичной власти. Как писал Г.В. Барабашев, местное самоуправление — это публичная власть, существующая наряду с государственной властью, которую отличают такие признаки, как: 1) локально-управленческий характер органов; 2) наличие определенных формальных гарантий организационной, финансово-бюджетной и функциональной самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе право местного нормотворчества; 3) специфическая связь с населением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются населением)².

Таким образом, местное  самоуправление — это публичная  власть, сочетающая в себе также  признаки общественного (естественного) феномена. Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявление его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответственность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономических отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоречивыми, часто непримиримыми интересами.

Как показывает опыт исторического  развития, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благоприятные условия для разрешения социальных противоречий, для организации межличностных, межгрупповых, межклассовых и общенациональных отношений, гармонизации различных интересов. Муниципальная власть добивается доверия в: себе у самых различных социальных групп. Таким образом, обеспечивается определенная автономия и самостоятельность деятельности муниципальных органов. Местное самоуправление структурирует тот уровень самоорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства производительных сил и благоприятной окружающей природной среды. Но хотя на этом уровне реализуются естественные потребности отдельного человека, условия их удовлетворения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В. Острома (США), такие блага и услуги как жилищно-коммунальные, противопожарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. С другой стороны, неэффективно и нерационально передавать их осуществление и на государственный уровень, так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них. Местный уровень — это некий оптимальный уровень для их реализации. Правда, общественный характер их предоставления порождает «эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но, как пишет В. Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей философски воспринимает издержки жизни в большом городе — загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, исходя из того, что неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов»³.

Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальных властей, которая приобретает непосредственно социальный характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но выполняющих государственные функции (военкоматы, налоговые службы, таможенные органы, органы госбезопасности). Такие функции как социальная поддержка семьи, детства, материнства и отцовства, социальное и культурное обслуживание людей и т.п. — традиционно во многих странах осуществлялись на местном уровне.

Исследователь демократии А. де Токвиль считал также, что местное  самоуправление «играет для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером»⁴. Естественному характеру формирования местного сообщества соответствует и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют жители. Это: кондоминиумы, гаражные кооперативы, садоводческие общества, молодежные объединения и др. Но успех их деятельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления показывают более тонкое понимание проблем местного населения, чем государственные органы. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило, находится большинство вопросов, определяющих ежедневную жизнь человека. На этом уровне чувствительнее диспропорции в расходах и доходах, реакция людей на социальные последствия диспропорции, но у местных органов и большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение таких проблем.

Хотя, как правило, местные  сообщества часто волнуют одни и те же проблемы: будь то проблемы образования или водоснабжения, решаются они по-разному в муниципальных образованиях. В этом проявляются не только субъективные факторы, специфика реального времени и конкретного места, но и правовая природа местного самоуправления. Муниципальные образования в меньшей степени связаны общими правилами и население вправе формировать разнообразные модели социальной организации и деятельности, регламентировать определенный выбор муниципальных благ. В этой возможности важнейшее преимущество муниципальной власти. Так, на содержание образования может оказать влияние его столичный или провинциальный уровень, наличие крупных научных центров, профессиональная структура населения, а на способы решения проблем водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть достаточно полно своеобразие icox условий способны органы власти, действующие именно на местном уровне.

Преимущества муниципального уровня проявляются так же в их более реальной подотчетности населению. Это обеспечивается за счет активного участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том числе контроле за предоставлением услуг и обслуживанием населения, принятием мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обострение социальных проблем, имея на местном уровне дополнительные возможности для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров, депутатов, гласных, советников).

Определенная «прозрачность» муниципальной власти усиливает доверие населения к ее возможностям. В муниципальных органах население видит тот уровень власти, от которого зависит решение наиболее важных текущих проблем. Вполне справедливо жители считают, что больше всего возможностей для решения насущных проблем имеет глава администрации города или района, в руках которого сосредоточены все местные финансовые ресурсы и основные рычаги управления.

На уровне муниципальных  органов достигается большая  гласность в принятии и осуществлении  решений, а также предсказуемость  результатов работы. Возможность  на местном уровне более точного  определения потребностей населения, а, следовательно, и оперативного реагирования на них, обеспечивает органам местного самоуправления большую ценность денег — важного ресурса деятельности муниципальных органов. Наряду с этим, на местном уровне возможно обеспечить участие населения не только как потребителей услуг, но и как их производителей. Это не только удешевляет и повышает эффективность работы, но и формирует особый духовный климат, осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных социальных групп, объединенных местом проживания, солидарность местного сообщества.