Устав муниципального образования

Субъекты РФ не могут  устанавливать требования, которые  ограничили бы право населения муниципального образования на определение территориальных основ местного самоуправления. Это положение стало предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, в том числе и путем установления принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем, подчеркнул, что такие принципы не должны являться ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем, установленные в ч. 1 ст. 82 Устава (Основного Закона) Курской области принципы (определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования и др.) в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000 г. признал такие принципы не соответствующими Конституции РФ.

К ведению местного самоуправления относится образование, объединение, преобразование или упразднение внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население муниципального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов РФ, могут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципальных образований.

Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано  с административно-территориальным  делением. Это разъяснение было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г., в котором было отмечено, что перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 усилил ключевое значение городских и сельских поселений  в системе муниципальных образований, предусмотрев, что «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В Федеральном законе был конкретизирован состав территории муниципального образования, который  включает:

1) земли городских,  сельских поселений, т.е. муниципальные земли;

2) прилегающие к ним  земли общего пользования;

3) рекреационные зоны (землями рекреационного назначения в соответствии с земельным законодательством признаются выделенные в установленном порядке:

• земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских туристских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);

• а также земли пригородных зеленых зон, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и' являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;

4) земли, необходимые  для развития поселений;

5) другие земли в  границах муниципального образования  независимо от форм собственности  и целевого назначения.

Ст. 85 Земельного кодекса  РФ также определяет состав земель поселений, в который могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Законодатель оставил  открытым перечень состава территории местного самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его развития. Более подробно возможность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается недостаточно, устанавливают Гражданский и Земельный кодексы РФ.

В ст. 49 Земельного кодекса  РФ установлено, что изъятие, в том  числе путем выкупа, земельных  участков для муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Федерации.

В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут  быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение, которое также подлежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у  него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка.

Реальная муниципальная  практика расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территории муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий со специальным статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что такая территория может располагаться в границах: (1) целого компактного поселения (город, село, поселок и др.); 920 компактного поселения и прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских поселений.

Уставом Иркутской области предусмотрены также территории со специальным статусом, образованные для осуществления функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные административные округа) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных целей (закрытые муниципальные образования, особые экономические зоны и др.).⁸

Закон Воронежской области  «О местном самоуправлении в Воронежской  области», определяя территориальные основы местного самоуправления, также предусматривает создание специальных территорий управления. Они образуются соответствующим представительным органом или по соглашению соответствующих представительных органов местного самоуправления в зависимости от размера территории, наличия и расположения объектов муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой застройки. Границы специальных территорий административного управления, перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в положении об управлении указанной территорией.

Законодатели Воронежской  области указали также на особенности  местного управления в пригородных  зонах городов.

Пригородная зона городов, как указано в законе о местном  самоуправлении в Воронежской области, является зоной совместных интересов городского и иных территорий местного самоуправления. Она может быть создана по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его территорий путем согласительных процедур q участием всех заинтересованных сторон, а при отсутствии согласия — в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Решение о создании пригородной зоны предусматривает закрепление ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории пригородной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны⁹.

При определении территориальных основ отдельных муниципальных образований необходимо бывает также учитывать и такой фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких территориях определяются или уставом данного муниципального образования, или особыми законодательными актами органов государственной власти.

1.3. Особенности регулирования местного самоуправления

Регулирование местного самоуправления осуществляется с помощью совокупности различных видов социальных норм. Они выражают объективную потребность любого общества в упорядочении муниципальных отношений и имеют исторический характер. По мнению B.C. Нерсесянца, системная целостность всех видов социальных норм для обеспечения оптимальной регуляции социальных отношений обусловливает необходимость сочетания правовых форм воздействия с регулятивными возможностями других социальных норм¹⁰. С другой стороны, такое сочетание предусматривает выбор наиболее эффективных в тот или иной момент социальных норм. Формы я методы социального регулирования в значительной степени зависят от общественных потребностей, государственной политики, реальной обстановки на местах.

Первоначальным универсальным  регулятором отношений в местном  сообществе являлось обычное (общинное, примирительное) право, которое наряду с религиозно-мифологическими и моральными нормами определяло организацию и деятельность древнейших институтов самоуправления. Роль обычая как источника права весьма высоко оценивается специалистами в области теории и философий права. Так, по мнению Р. Лукича, «обычай — один из лучших методов правотворчества: он демократичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отношениям, затрагивает имеющие существенное значение проблемы и дает их решение в долгосрочной перспективе»¹¹. Как считал А.А. Леонтьев, в западноевропейской науке длительное время господствовали взгляды, что обычное право заимствует свою силу в законе и подчиняется воле законодателя в применении нормы обычая к реальной сфере правоотношений. А поэтому не является самостоятельным источником права. Но еще историческая школа права попыталась [доказать, что правовой обычай и закон — это два самостоятельных, независимых источника права. В российской юридической школе существовало также неоднозначное мнение но этому вопросу. В частности, Л. Петражицкий допускал, что не только закон мог подчинять себе обычай, но в иных обстоятельствах закон, противоречащий обычаю, не мог быть реализован.

Особое значение обычая в регулировании местного самоуправления объясняется рядом обстоятельств. Среди важнейших— антропологическая направленность местного самоуправления как естественно-ценностного уровня самоорганизации человека. Здесь, по мнению В.М. Капицына, постигается людьми собственная природа, природа того сообщества, в которое они включаются. На этом уровне решается большинство его территориально-бытовых проблем, сохраняются традиции и обычаи, возникает особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его должностным лицам. И как результат — формируются нормы поведения, основанные на знании своих прав и обязанностей, вере в силу коллективных решений и действий, коллективных возможностей представительной и непосредственной демократии. Роль обычая как источника права была значительной в России также в силу доминирования в течение длительного времени в составе ее населения крестьянства.