Устав муниципального образования

В Уставе муниципального образования подробно указываются  вопросы местного значения, относящиеся  к ведению муниципального образования; система местного самоуправления; регулируются территориальная, финансово-экономическая и организационная основы местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных муниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Регламент представительного  органа местного самоуправления — правовой процессуальный акт, регулирующий общие принципы работы представительного органа местного самоуправления, в том числе порядок внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования и деятельности комитетов и комиссий, созыва очередных и внеочередных сессий, голосования по отдельным вопросам и др.

Постановление — нормативный акт или акт, имеющий общее значение; акт, затрагивающий, как правило, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанный с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием муниципальной собственности, финансовых ресурсов и т.п. Постановления по своей структуре состоят из (1) констатирующей части, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (констатирующая часть не является обязательной), и (2) распорядительной части, которая начинается с указания наименования органа, издающего постановление, и, как правило, включает ряд пунктов. Распорядительная часть обычно включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкретных мероприятий, необходимых для исполнения, и сроки исполнения.

Как правило, только в  виде постановлений могут издаваться акты представительного органа местного самоуправления, которыми: (а) принимается или изменяется структура организации местного самоуправления, образуется, реорганизуется структурное подразделение или орган местного самоуправления; (б) вводится штраф или иное взыскание, устанавливается правило или положение, за нарушение которого налагается штраф или, другое взыскание; (в) устанавливаются местные налоги или сборы; (г) предоставляются, возобновляются или продлеваются льготы; (д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется получение кредита; (ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду собственности, находящейся в ведении органов местного самоуправления; (з) регулируется землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых постановлений.

Положение — акт, систематизирующий  нормы статутного (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде положения обычно принимаются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, а также определяющие их взаимоотношения с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами. Кроме этого, на местном уровне положениями регулируются полномочия отдельных органов, например, органов территориального общественного самоуправления; учреждений или организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов, полномочия муниципальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности местного сообщества, например, в области укрепления общественного порядка.

Правила — нормативно-правовой акт, детально регламентирующий порядок осуществления какого-либо вида деятельности.

Распоряжение — акт  ненормативного характера, издаваемый по оперативным вопросам; акт применения права.

Правовые акты резолютивного  характера — резолюции, заявления, обращения — акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного вопроса (события) и предусматривающие новые решения (действия) со стороны иных органов, организаций, должностных лиц для принятия реальных мер.

Протокол — документ коллективного органа, фиксирующий основные этапы его работы, перечень обсужденных вопросов, содержание выступлений и принятых решений.

Приказы и инструкции — правовые акты оперативно-распорядительного  характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные стороны деятельности организации или должностного лица.

Указание — распорядительный документ, издаваемый органом местного самоуправления преимущественно по вопросам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов.

В соответствии с существующим законодательством имеются механизмы контроля со стороны населения деятельности органов местного самоуправления. Так, реализация населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения закреплена в статье 25 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», которая обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, вынесенные населением на открытые заседания с участием своих представителей. Результаты рассмотрения должны быть официально обнародованы. Эта же статья Федерального закона закрепляет и обязывает органы и должностные лица местного самоуправления давать ответы по существу индивидуальных и коллективных обращений гражданам в течение месяца¹⁴. Практика местного самоуправления свидетельствует, что наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например проект Устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Формы контроля со стороны населения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления должны закрепляться в Уставах муниципальных образований.

2.2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований

Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме этого, под муниципальным образованием понимается субъект муниципального права, население, проживающее в городском или сельском поселении либо на иной территории.

В настоящее время  в России сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). По различным типам территориальной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение: а) на уровне районов — в 6 субъектах; б) на уровне районов и городов — в 37 субъектах; в) на уровне районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах; г) на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах; д) на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах; е) на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах; ж) не определены территории муниципальных образований, либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — в 5 субъектах.

В Краснодарском крае, Астраханской, Калужской, Саратовской и некоторых других областях районы разделены на муниципалитеты, объединяющие ряд населенных пунктов. В Республике Карелия, Ленинградской, Псковской и ряде других областей муниципальные образования созданы в волостях — административной единице, включающей несколько поселений, объединенных общей территорией. В Республике Коми в качестве муниципальных образований определены такие самоуправляющиеся территории как отдельные поселки, села, деревни, части городов районного и республиканского подчинения.

Действующее законодательство регулирует вопросы, связанные с образованием, объединением, преобразованием или упразднением муниципальных образований, установлением или изменением их территорий. В ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно, в соответствии с уставом города. Данное положение полностью соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума». Наряду с учетом мнения населения российское законодательство предусматривает также учет исторических и иных местных традиций.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образования на территории России. С этой целью в орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование,  представляются следующие документы:

1) рекомендация о внесении  муниципального образования в  Федеральный реестр. (В случае  несогласия заявителя с отказом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ дать рекомендацию о внесении муниципального образования в Федеральный реестр основанием для регистрации является комплект документов, представляемый непосредственно заявителем и сопровождаемый мотивированным обоснованием);

2) копия заявления о внесении муниципального образования в Федеральный реестр;

3) копия пояснительной  записки с указанием наименования муниципального образования, наименования административного центра муниципального образования (если муниципальное образование включает в свой состав несколько поселений), адреса, по которому располагается орган местного самоуправления, состава поселений, входящих в муниципальное образование, если муниципальное образование объединяет несколько поселений;

4) копии документов, содержащих сведения о наличии муниципальных образований, находящихся в границах муниципального образования, представившего документы для внесения в Федеральный реестр; сведения о нахождении муниципального образования, представившего документы для внесения в Федеральный реестр, в границах другого муниципального образования; сведения о численности населения (в том числе по каждому поселению, входящему в состав муниципального образования);

5) копия решения о  создании муниципального образования или иного документа, подтверждающего осуществление местного самоуправления на соответствующей территории;

6) копия протокола  избирательной комиссии о результатах  выборов депутатов представительного  органа местного самоуправления либо выборных должностных лиц местного самоуправления (если уставом муниципального образования не предусмотрено избрание представительного органа);

7) опубликованный устав  муниципального образования.

Орган исполнительной власти в месячный срок рассматривает представленные документы, проводит необходимую экспертизу и направляет свою рекомендацию, а также копии представленных документов в органы федеральной власти, которые также в месячный срок либо оформляют и выдают соответствующее свидетельство, либо в случае несоответствия представленных документов законодательству возвращают их.

Отказ может быть обжалован  заявителем в судебном порядке. Аналогичный  порядок установлен и для исключения муниципального образования из Федерального реестра, констатирующего таким образом упразднение - муниципального образования.

Федеральный реестр муниципальных  образований в РФ ведется на бумажных и электронных носителях. Внесению в Федеральный реестр подлежат все  муниципальные образования на территории РФ. Внесение муниципального образования в Федеральный реестр осуществляется путем записи в книгу для ведения Федерального реестра данных, включающих: (1) наименование муниципального образования; (2) адрес административного центра муниципального образования; (3) перечень документов — оснований для внесения в Федеральный реестр; (4) регистрационный номер; (5) дату регистрации.

В книге для ведения  Федерального реестра производится запись о внесении муниципального образования  в Федеральный реестр и отметка об оформлении и выдаче свидетельства о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. Книга ведется по образцу Федерального реестра муниципальных образований в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г.

Изменения в Федеральный  реестр вносятся в случаях:

а) изменения   наименований   муниципальных   образований;

б) перенесения административных центров муниципальных образований; в) изменения адреса, по которому располагаются органы местного самоуправления; г) изменения состава поселений, входящих в муниципальное образование. Для внесения изменений в Федеральный реестр уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ или муниципального образования представляет комплект документов, содержащий текст закона субъекта РФ, устанавливающего порядок изменения наименований, объединения или преобразования муниципальных образований, а также заверенную копию соответствующего решения, надлежащего в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Регистратор в месячный срок со дня поступления документов в Министерство рассматривает их на соответствие требованиям, установленным Положением о Федеральном реестре, и при отсутствии противоречий указанным требованиям:

1) производит запись  о внесении изменений в соответствующей графе книги для ведения Федерального реестра;

2) вносит изменения  в Книгу сведений о муниципальных  образованиях;

3) сдает рассмотренные  документы в архив Министерства;