Теоретико-правовые основы государственного управления в области безопасности Российской Федерации

§2. ФСБ России как субъект  государственного управления в области  безопасности

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»⁷⁹ ФСБ России входит в группу федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Аналогичное нормативное положение закреплено в Федеральном законе от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»⁸⁰. Приказ ФСБ РФ от 18 сентября 2008 г. №464 «Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации»⁸¹ устанавливает, что Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность ФСБ России в части, касающейся взаимодействия ФСБ России с федеральными органами исполнительной власти.

Уголовный кодекс Российской Федерации⁸², Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации⁸³, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях⁸⁴, законы Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»⁸⁵, Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» и другие законодательные акты составляют правовую основу деятельности ФСБ России по осуществлению функции государственного управления в области безопасности. Центральное место в данном вопросе занимает Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»⁸⁶, который определяет назначение, состав, правовые основы и принципы деятельности Федеральной службы безопасности, направления деятельности, полномочия, силы и средства органов федеральной службы безопасности, а также порядок контроля и надзора за деятельностью органов федеральной службы безопасности.

ФСБ России представляет собой единую централизованную систему органов федеральной службы, однако, часть функций определяет основное содержание ее деятельности – обеспечение безопасности, а другая – характеризует ее как правоохранительный орган. Такое заключение можно сделать исходя из критериев, присущих правоохранительной деятельности, а именно: возможности применения мер юридической ответственности; осуществления ее в рамках определенных процедур и правовой регламентации. Выделяются три группы обязанностей, присущих ФСБ России, а именно функции по обеспечению безопасности; организационные и управленческие функции; функции правоохранительного характера. Вместе с тем, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»⁸⁷ ничего не сказано о правоохранительной направленности деятельности ФСБ России. Данный факт следует признать правовым пробелом, который сказывается на деятельности ФСБ России. 

Следовательно, для устранения отмеченного пробела рекомендуется предложение о дополнении ст. 2 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» словами следующего содержания «Органы федеральной службы безопасности являются правоохранительными органами и основной частью сил обеспечения государственной (национальной) безопасности Российской Федерации».

Перечень органов федеральной  службы безопасности, формирующих ее систему, в самом общем виде представлен  в ст. 2 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности».⁸⁸ К органам федеральной службы безопасности относятся:

- федеральный орган  исполнительной власти в области  обеспечения безопасности;

- управления (отделы) федерального  органа исполнительной власти  в области обеспечения безопасности  по отдельным регионам и субъектам  Российской Федерации (территориальные  органы безопасности);

- управления (отделы) федерального  органа исполнительной власти  в области обеспечения безопасности  в Вооруженных Силах Российской  Федерации, других войсках и  воинских формированиях, а также  в их органах управления (органы  безопасности в войсках);

- управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной  власти в области обеспечения  безопасности по пограничной  службе (пограничные органы);

- другие управления (отделы) федерального органа исполнительной  власти в области обеспечения  безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности);

- авиационные подразделения,  центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Территориальные органы безопасности, органы безопасности в  войсках, пограничные органы и другие органы безопасности являются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения  безопасности и находятся в его прямом подчинении.

Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения  безопасности, территориальные органы безопасности, органы безопасности в  войсках и пограничные органы могут иметь в своем составе  подразделения, непосредственно реализующие основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, управленческие и обеспечивающие функции.

Более детально их перечень содержит упомянутый Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960, однако ни он, ни анализируемый Закон не дают полного представления о структуре Федеральной службы безопасности. Причиной тому является требование ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. №5485-1 «О государственной тайне»⁸⁹ об отнесении информации о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, что применительно к рассматриваемому ведомству и определяет его структуру, к сведениям, составляющим государственную тайну. В то же время это не исключает появление в ряде изданий, в том числе в информационных порталах сети Интернет, сведений, скомпилированных посредством анализа различных открытых источников, содержащих информацию о структуре центрального аппарата ФСБ России. В частности, на сайте http://www.agentura.ru/⁹⁰ таким образом представлена следующая структура исполнительного органа власти в области обеспечения безопасности: директор ФСБ России; первый заместитель директора - председатель Совета РАТС ШОС; первый заместитель директора - руководитель Пограничной службы ФСБ России; заместитель директора - руководитель аппарата Национального антитеррористического комитета, заместитель руководителя Федерального оперативного штаба; заместитель директора, статс-секретарь; заместитель директора; заместитель директора; заместитель директора. Далее на сайте идет перечисление основных подразделений: Служба контрразведки ФСБ России, Служба по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом ФСБ России,  Пограничная служба ФСБ России, Служба экономической безопасности ФСБ России, Служба оперативной информации и международных связей ФСБ России, Служба организационно-кадровой работы ФСБ России, Контрольная служба ФСБ России, Научно-техническая служба ФСБ России, Служба обеспечения деятельности ФСБ России. Одновременно c этим в структуре центрального аппарата ФСБ России на правах автономии действуют так называемые подразделения центрального подчинения.

Централизация управления означает наличие четкой вертикали  власти, в которой каждое звено  подчинено вышестоящему и управляется  из единого центра. Она проявляется в том, что в своей деятельности, органы федеральной службы безопасности подчиняются общему ее руководству, которое, в свою очередь, - Президенту РФ. Централизованное построение системы позволяет сконцентрировать право принятия наиболее важных решений в руках представителей высших звеньев управления. Такое построение органов безопасности позволяет им действовать в едином направлении и решать поставленные перед ними задачи, независимо от каких бы то ни было государственных органов и должностных лиц. Централизованность управления органов безопасности позволяет обеспечить высокую согласованность действий всех элементов системы, улучшает контроль за деятельностью ее подразделений, сокращает количество ошибок при принятии решений, а также предполагает подчинение общим принципам деятельности, единство в правовом регулировании, подразумевающее принятие единых для исполнения на всей территории РФ внутриведомственных нормативных актов.⁹¹

Приказ ФСБ РФ от 18 сентября 2008 г. №464 «Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации»⁹² устанавливает, что ФСБ России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивает информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации, а также координирует контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

Во главе системы  управления Федеральной службы безопасности находится руководитель - директор ФСБ России, назначаемый на должность  и освобождаемый от должности  Президентом РФ. Полномочия директора  ФСБ России детально определены п. 11 Положения о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 (далее - Положение), перечень которых в силу прямой оговорки не является исчерпывающим и может быть дополнен иными в соответствии с федеральным законодательством. По мнению М.И. Петрова, полномочия руководителя ФСБ России, названные в п. 11 Положения, по характеру и содержанию являются организационными и могут быть сгруппированы по направлению деятельности следующим образом⁹³:

- управленческие, определяющие основные вопросы по организации работы ФСБ России; по руководству деятельностью органов безопасности; по установлению полномочий должностных лиц органов безопасности по решению ими оперативно-служебных, организационно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов; по взаимодействию с иными органами государственной и муниципальной власти и должностными лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции и т.д.

- кадровые, куда включены вопросы по утверждению и определению структуры ФСБ России, штатов подразделений, входящих в ФСБ России, и порядка их функционирования; структуры аппаратов Национального антитеррористического комитета, Федерального оперативного штаба и оперативных штабов в субъектах РФ, их штатной численности и порядка комплектования; штатной численности военнослужащих и гражданского персонала органов безопасности с последующим ее внесением на рассмотрение Президента РФ.

- служебные - предопределены основными направлениями деятельности органов безопасности и связаны с решением каждой из стоящих перед ними задач, определением порядка и механизма их достижения. Среди них прежде всего можно выделить: принятие в соответствии с федеральным законодательством решения о временном ограничении, приостановлении или прекращении деятельности физических и юридических лиц, осуществляемой на государственной границе, приграничной территории, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ; определение в соответствии с федеральным законодательством, международными договорами РФ и по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти содержания пограничного контроля, а также средств и методов его осуществления и установление порядка их применения и т.д.

- хозяйственные. К их числу отнесены: утверждение номенклатуры специальной техники и материальных средств, в отношении которых ФСБ России осуществляет функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения государственных контрактов по государственному оборонному заказу; определение знаков различия по конкретным подразделениям органов безопасности, персонифицированных знаков различия и т.д.

- финансовые.

В Приказе ФСБ РФ от 18 сентября 2008 г. №464 «Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации»⁹⁴ оговаривается, что Директор ФСБ России несет ответственность за выполнение задач, стоящих перед органами безопасности, организует работу ФСБ России, руководит деятельностью органов безопасности, устанавливает полномочия должностных лиц органов безопасности по решению ими оперативно-служебных, организационно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции, представляет ФСБ России в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями, подписывает от имени ФСБ России договоры, соглашения и другие документы гражданско-правового характера, а также осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации. Исполнение обязанностей временно отсутствующего Директора ФСБ России возлагается на одного из заместителей Директора ФСБ России или руководителя службы ФСБ России приказом ФСБ России.

Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности РФ» директору ФСБ России разрешено иметь одного первого заместителя, первого заместителя - руководителя Пограничной службы ФСБ России и четырех заместителей директора Федеральной службы безопасности РФ, в том числе одного статс-секретаря - заместителя директора Федеральной службы безопасности РФ и одного заместителя директора Федеральной службы безопасности РФ - руководителя аппарата Национального антитеррористического комитета, которые приравниваются по статусу, размерам оплаты труда, условиям социально-бытового обеспечения и медицинского обслуживания соответственно к министру РФ, его первому заместителю и заместителям и организуют и координируют осуществление полномочий ФСБ России в соответствии с правовыми актами ФСБ России, а также поручениями директора ФСБ России.

В Приказе ФСБ РФ от 18 сентября 2008 г. №464 "Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации"⁹⁵ установлено, что первый заместитель директора ФСБ России, первый заместитель директора - руководитель Пограничной службы ФСБ России, заместители директора ФСБ России, руководители служб ФСБ России самостоятельно имеют право представлять ФСБ России во взаимоотношениях с Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, законодательными (представительными) и судебными органами государственной власти РФ, а также осуществлять согласование проектов нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и вести переписку от имени ФСБ России по вопросам, отнесенным к их компетенции.