Теоретико-правовые основы государственного управления в области безопасности Российской Федерации

Организационно-управленческая деятельность представляет собой связанную  с повседневным разрешением разносторонних вопросов управления делами общества властную распорядительную работу государственных  органов по осуществлению функций государства в области обеспечения безопасности путем издания актов применения норм права, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в указанной сфере. Данную деятельность призваны осуществлять Совет Безопасности РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба охраны РФ и др.

К названному направлению  деятельности в области обеспечения  безопасности законодателем отнесены отношения, связанные с разработкой  и применением комплекса оперативных  и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления, с разработкой, производством и внедрением современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности, а также организации научной деятельности в области обеспечения безопасности.

В системе рассматриваемого направления деятельности следует  выделить также контрольно-надзорные  отношения, связанные с выполнением государственных функций по обеспечению безопасности посредством всех предусмотренных действующим законодательством разновидностей государственного надзора и контроля за законностью, безопасностью и обеспечением правопорядка. Особое место в системе этих средств занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, осуществляемый Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами. Законодателем предусматривается, что в целях обеспечения безопасности в РФ могут быть применены и иные направления деятельности государственно-властных субъектов, предусмотренные действующим законодательством.

Система обеспечения  безопасности Российской Федерации  может быть представлена в виде сил и средств обеспечения национальной безопасности. Данные понятия нормативно закреплены в Стратегии национальной безопасности РФ,³⁵ где устанавливается, что силы обеспечения национальной безопасности – это Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации.

Средства обеспечения  национальной безопасности определяются как технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.

Силы и средства обеспечения  национальной безопасности сосредоточивают  свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности³⁶.

Таким образом, рассмотренные  теоретико-правовые подходы к определению  понятия и содержания безопасности Российской Федерации, системы ее обеспечения, позволяют сформулировать следующий вывод. Безопасность Российской Федерации - это система общественных отношений (государственных, правовых, политических, экономических, культурных, духовных, религиозных и др.), образующих особое состояние жизнедеятельности социума, его структур и институтов, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности, гармоничное функционирование и поступательное развитие. Содержание безопасности Российской Федерации на понятийном уровне также нигде не закреплено. Определить содержание безопасности Российской Федерации можно на основе ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности» «Содержание деятельности по обеспечению безопасности». В целом предложенные в ст. 3 указанного Закона основные компоненты содержания безопасности государства и общества следует, по нашему мнению, разделить на несколько групп, объединенных общим направлением деятельности и смежными правовыми целями и задачами, а именно: политико-правовые; исполнительно-распорядительные; экономические; организационно-управленческие. Система обеспечения безопасности Российской Федерации может быть представлена в виде сил и средств обеспечения национальной безопасности. Данные понятия нормативно закреплены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

§2. Понятие  и правовое регулирование государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации

В статье 5 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности» законодателем последовательно излагается система нормативно-правовых актов в области государственного управления по обеспечению безопасности, элементами которой выступают неоднородные по форме и содержанию источники правового регулирования, расположенные в зависимости от их юридической силы - от Конституции Российской Федерации к актам органов местного самоуправления. Тем самым определены законодательные основы отношений в области государственного управления по обеспечению безопасности Российской Федерации в виде совокупности Конституции РФ, международно-правовых актов, федеральных конституционных, федеральных законов, подзаконных нормативно-правовых актов различного уровня, касающихся национальной, военной, экономической, экологической, техногенной и иных сфер безопасности, а также актов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции осуществляют подготовку, принятие и реализацию актов для обеспечения безопасности на принадлежащей им территории³⁷.

Все нормативно-правовые акты, составляющие правовую основу государственного управления в области обеспечения безопасности, классифицируются так же, как и любые другие:

а) по юридической силе:

- законы (федеральные  конституционные, федеральные и  региональные);

- подзаконные нормативно-правовые  акты (акты Правительства, Президента  РФ, министерств и ведомств федерального и регионального уровней);

б) по сфере действия:

- федеральные (еще  называют «общефедеральные»);

- региональные (на уровне  субъекта РФ);

- местные (нормативные  акты органов местного самоуправления;

- локальные (в рамках  определенной организации);

в) по специфике статуса субъекта правотворчества:

- принятые на референдуме  (например, Конституция);

- принятые органами  государственной власти;

- принятые в рамках  деятельности организаций;

- совместные (допустим, в  рамках делегирования государством  нормотворческих полномочий или в рамках признания государственной властью сложившихся в результате общественной практики обычаев).

Рассматриваемая классификация  нормативно-правовых актов вполне применима  и к сфере государственного управления в области безопасности³⁸. В качестве одного из элементов правовой основы обеспечения безопасности (одного из источников права в данной области) следует назвать Конституцию РФ. Среди положений Конституции РФ, которые относятся к рассматриваемой области, можно назвать нормы главы 1 (основы конституционного строя, где само собой подразумевается, что их соблюдение составляет и юридическую базу обеспечения безопасности), главы 2 (права и свободы человека и гражданина), нормы некоторых других глав.

Согласно ст. 15 Конституции  же (ч. 4), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью российской правовой системы. Устанавливается также и приоритет норм международного права перед нормами права внутригосударственного: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В области государственного управления по обеспечению безопасности играют важную роль все виды указанных выше источников международного права, но международные договоры превалируют. Это обусловлено спецификой самого международного права - в нем нет законодательных органов, подобно праву внутригосударственному. Процесс создания норм всецело зависит от самих субъектов правоотношений - суверенных государств и международных организаций. Именно поэтому среди источников международного права (если трактовать источник в формально-юридическом смысле) наибольший удельный вес имеют именно международные договоры.³⁹

Международным договорам  принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Прежде всего, следует указать на Устав ООН, который был подписан 26 июня 1945 г. на конференции в Сан-Франциско и вступил в силу 24 октября 1945 г. Здесь аккумулированы основы взаимодействия и политики государств в экономической, военной, политической, гуманитарной, экологической и иных сферах. Выполнение требований Устава, таким образом, должно способствовать достижению адекватной практики в области обеспечения военной, государственной, экологической, политической, социальной (в узком смысле), гуманитарной и иных видов безопасности.

Действует и ряд документов на региональном уровне. В 1973 году в Хельсинки открылось Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которому придавался статус постоянно действующего, в составе 33 европейских государств, а также США и Канады. Оно завершилось подписанием в 1975 году Заключительного акта по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также ряда иных документов. С того момента СБСЕ фактически представляло собой формирующуюся региональную международную организацию. В 1994 году на Будапештской встрече на высшем уровне было решено с января 1995 г. переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Основными документами  этой Организации, имеющими отношение  к обеспечению указанных аспектов безопасности, являются:

- Заключительный акт по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975);

- Договор об обычных вооруженных силах в Европе (1990);

- Парижская хартия для новой Европы (1990);

- Декларация по агрессивному  национализму (1993);

- Хартия европейской безопасности (1999).

Основная направленность этих документов - сотрудничество в  сфере обеспечения безопасности, в области разоружения и контроля вооружений, превенции конфликтов и конфликтных ситуаций, в области экономики, экологии, культуры, прав и свобод человека. В документах данной Организации сгруппированы несколько основных базовых целей (рабочих направлений) ОБСЕ, которые называются «измерениями»: военно-политическое измерение, экономическое измерение, экологическое измерение и человеческое измерение⁴⁰. К сфере правового регулирования государственного управления в области безопасности применимы также многие другие международно-правовые акты. 

Следующий уровень нормативно-правового  регулирования рассматриваемой  сферы общественных отношений –  национальное законодательство Российской Федерации. Укажем только самые важные. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁴¹ конкретизирует определенные Конституцией РФ полномочия Правительства в области безопасности. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ «О военном положении»⁴² определяет правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»⁴³ устанавливает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции»⁴⁴ регламентирует, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. №35-ФЗ «О противодействии терроризму»⁴⁵ устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом.

Закон РФ от 21 июля 1993 г. №5485-1 «О государственной тайне» регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к защищаемой государством информации в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которой может нанести ущерб безопасности Российской Федерации, а также в связи с их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации⁴⁶.

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ «Об обороне» устанавливает основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны, а также другие нормы, касающиеся обороны⁴⁷.

Федеральный закон от 10 января 1996 г. №5-ФЗ «О внешней разведке»⁴⁸ определяет статус, основы организации и функционирования внешней разведки Российской Федерации, порядок контроля и надзора за ее деятельностью.

Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»⁴⁹, который определяет назначение, состав, правовые основы и принципы деятельности федеральной службы безопасности - единой централизованной системы органов федеральной службы безопасности, осуществляющих решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации, а также направления деятельности, полномочия, силы и средства органов федеральной службы безопасности и порядок контроля и надзора за деятельностью органов федеральной службы безопасности.

Следующий уровень нормативно-правовой регламентации государственного управления в области безопасности – Указы Президента Российской Федерации. Их довольно много. Как правило, важную роль среди них играют те, которыми утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти, в компетенцию которых входит обеспечение безопасности Российской Федерации. Среди данных актов можно выделить Указ Президента РФ от 11.08.2003 №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»⁵⁰ Указ Президента РФ от 01.03.2011 №248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»)⁵¹, Указ Президента РФ от 28.07.2004 №976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»⁵² и т.д.