Теоретико-правовые основы государственного управления в области безопасности Российской Федерации

Среди основных направлений  деятельности Правительства РФ, изложенных законодателем, следует выделить:

- правотворчество (участие в определении основных направлений государственной политики, а также издание в рамках своей компетенции подзаконных актов в области обеспечения безопасности);

- исполнение, распоряжение и контроль (формирование федеральных целевых программ в области обеспечения безопасности и обеспечение их реализации, установление компетенции федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которыми осуществляет Правительство РФ).

Указанные направления  деятельности раскрываются посредством  их детализации в соответствующих законодательных актах.

Содержание ст. 11 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»⁶⁷ посвящено содержанию полномочий федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и реализации государственно-властных, исполнительно-распорядительных, организационно-управленческих и контрольно-надзорных решений, связанных с обеспечением безопасности в Российской Федерации.

Согласно Указа Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»⁶⁸ и ст. 11 Федерального закона «О безопасности»⁶⁹ федеральные органы исполнительной власти выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Следует отметить, что названные органы действуют в Российской Федерации как на федеральном уровне (такие органы имеют территориальные представительства в субъектах Российской Федерации, которые действуют наряду с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации), так и на уровне всех субъектов Российской Федерации. Анализ вышеперечисленных законодательных актов позволяет классифицировать федеральные министерства и службы, в компетенцию которых входит обеспечение безопасности.

1. Федеральные министерства, осуществляющие обеспечение безопасности в Российской Федерации. Специально уполномоченные министерства, вовлеченные в процесс подготовки, принятия и реализации отношений в области обеспечения безопасности, являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Названные министерства вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в области обеспечения безопасности (за исключением вопросов, правовое регулирование которых может быть осуществлено исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, - например, введения военного или чрезвычайного положения на территории Российской Федерации). На министерства также могут быть возложены полномочия по осуществлению координации и контроля деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств⁷⁰.

2. Федеральные службы, осуществляющие  обеспечение безопасности в Российской  Федерации. Специально уполномоченные федеральные службы в области обеспечения безопасности являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные органы исполнительной власти РФ осуществляют свою деятельность под руководством Президента РФ либо Правительства РФ. В силу особой значимости направлений деятельности под особым руководством Президента находятся только те федеральные органы исполнительной власти, в полномочия которых входит обеспечение стратегически значимых видов общественных отношений - государственной, общественной и военной (оборонной) безопасности личности, общества и государства⁷¹.

К федеральным министерствам и  службам, осуществляющим деятельность по обеспечению безопасности в Российской Федерации, руководство которыми осуществляет Президент РФ, относятся следующие:

- в сфере государственной и общественной безопасности: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Главное управление специальными программами Президента РФ;

- в сфере обеспечения военной (оборонной) безопасности: Министерство обороны РФ, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю⁷².

К федеральным министерствам и  службам, осуществляющим деятельность по обеспечению безопасности государства  и общества в Российской Федерации, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, относятся:

- в области обеспечения безопасности жизни, здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия, а также пищевой безопасности населения: Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека,  Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная миграционная служба;

- в сфере обеспечения экологической безопасности: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды¸ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

- в сфере обеспечения транспортной безопасности: Министерство транспорта РФ, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;

- в сфере обеспечения экономической безопасности: Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Министерство экономического развития РФ;

- в сфере обеспечения информационной безопасности: Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций;

- в сфере обеспечения иных видов национальной безопасности Российской Федерации: Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, Министерство энергетики РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по тарифам и Федеральная служба по финансовым рынкам⁷³.

Безусловно, приведенная  классификация направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности является весьма условной, поскольку на каждый орган из вышеуказанных министерств, служб и агентств вне зависимости от их принадлежности могут возлагаться комплексные задачи по обеспечению различных аспектов безопасности Российской Федерации, которые могут дополняться и изменяться в соответствии с решениями Президента РФ либо Правительства РФ. Обширное количество полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения различных аспектов безопасности государства и общества закрепляется в нормах специального федерального законодательства⁷⁴.

Совет Безопасности. Совет Безопасности рассматривается в качестве конституционного органа, что предполагает определение его правового статуса правовыми нормами Конституции Российской Федерации. Однако Конституция РФ конкретизирует лишь статус основных федеральных органов государственной власти. Монографии в области административного и конституционного права предусматривают многообразие классификаций орган государственной власти, причем как федерального, так территориального уровня⁷⁵. Однако в большинстве своем они не выделяют такой категории как конституционный орган. Поскольку сам статус органа государственной власти указывает на его конституционный характер, т.е. образование и осуществление деятельности на основании и в соответствии с Конституцией РФ, даже при отсутствии прямого конституционного регулирования его положения оно само по себе является конституционным. По общему правилу к числу конституционных могут быть отнесены любые органы, осуществляющие деятельность на территории Российской Федерации в соответствии с требованиями действующего законодательства, поскольку соблюдение их конституционного характера свидетельствует о легитимности деятельности такого органа власти. В этой связи выделение в качестве самостоятельного основания для классификации принципа конституционности органа фактически указывает на возможность образования и осуществления деятельности неконституционными органами власти, что противоречит их сущности.

В этой связи конституционный  характер Совета безопасности РФ можно  рассматривать с двух точек зрения: с одной стороны, в качестве характеристики, свидетельствующей о легитимности его деятельности, с другой, - в  качестве особого статуса органа, в силу которого основные вопросы его организации и деятельности регламентированы непосредственно Конституцией РФ. Однако, поскольку статус Совета безопасности РФ подлежит урегулированию в рамках специального федерального закона и нормы Конституции РФ лишь указывают на возможность и необходимость его образования, то определение Совета в качестве конституционного органа указывает на порядок его образования и легитимность деятельности в силу прямого предписания основного закона. Поскольку безопасность выступает одним из ключевых направлений деятельности государства, то реализация полномочий Советом безопасности РФ сводится к предотвращению возникновения угроз безопасности интересам личности, общества и государства, а также обеспечению состояния защищенности указанных объектов, как от внешних, так и от внутренних угроз. В то же время Конституция РФ указывает на необходимость принятия специального федерального закона, определяющего правовой статус Совета безопасности РФ. В качестве такого закона в настоящее время может выступать Федеральный закон «О безопасности»⁷⁶, который также является актом общего регулирования, нормы которого затрагивают статус Совета безопасности РФ лишь в части реализации им полномочий по обеспечению безопасности.

Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. №590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» детализирован статус Совета Безопасности⁷⁷. В нем определено, что Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Совет безопасности представляет собой своеобразную систему, структура которой направлена на обеспечение ее работоспособности, что вытекает из существа предписаний Федерального закона «О безопасности»⁷⁸, которые указывают на возможность образования в структуре Совета безопасности РФ рабочих органов и аппарата, деятельность которых направлена на обеспечение возможности осуществления Советом безопасности РФ деятельности, составляющей его предметную компетенцию. Аппарат Совета безопасности РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. Таким образом, Совет безопасности РФ выступает в качестве коллегиального органа, деятельность которого направлена на выработку и принятие объективного решения по наиболее значимым аспектам обеспечения безопасности государства и их последующей эффективной реализации.

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности.

Таким образом, в качестве вывода по рассмотренному вопросу, можно отметить следующее. В качестве субъектов реализации государственной политики в области обеспечения безопасности, на основании действующего законодательства, создана система органов государственной власти с закрепленной за ними компетенцией, в которую входят федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. К Федеральным органам государственной власти относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, состоящее из министерств, служб и агентств, Федеральное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации). Компетенция данных органов власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации установлена федеральным законодательством. Анализ вышеперечисленных законодательных актов позволяет классифицировать федеральные министерства и службы, в компетенцию которых входит обеспечение безопасности:

- Федеральные министерства, осуществляющие обеспечение безопасности в Российской Федерации. Специально уполномоченные министерства, вовлеченные в процесс подготовки, принятия и реализации отношений в области обеспечения безопасности, являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Названные министерства вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в области обеспечения безопасности (за исключением вопросов, правовое регулирование которых может быть осуществлено исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, - например, введения военного или чрезвычайного положения на территории Российской Федерации). На министерства также могут быть возложены полномочия по осуществлению координации и контроля деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств;

- Федеральные службы, осуществляющие обеспечение безопасности в Российской Федерации. Специально уполномоченные федеральные службы в области обеспечения безопасности являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные органы исполнительной власти РФ осуществляют свою деятельность под руководством Президента РФ либо Правительства РФ. В силу особой значимости направлений деятельности под особым руководством Президента находятся только те федеральные органы исполнительной власти, в полномочия которых входит обеспечение стратегически значимых видов общественных отношений - государственной, общественной и военной (оборонной) безопасности личности, общества и государства.