Теоретико-правовые основы государственного управления в области безопасности Российской Федерации

Следующую группу нормативно-правовых актов, регламентирующих государственное управление в области обеспечения безопасности – Постановления Правительства Российской Федерации. Так же, как и Указов Президента Российской Федерации, их довольно большое количество. Назовем лишь Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 №711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» (вместе с «Положением о Федеральной миграционной службе»)⁵³.

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления как правовая основа обеспечения безопасности. Несмотря на то, что в соответствии со ст. 114 Конституции РФ в компетенцию Правительства РФ входит подготовка, принятие и реализация решений по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, а также по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка и борьбе с преступностью, субъекты Российской Федерации вправе принимать самостоятельные нормативно-правовые акты по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 72 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, т.е. в отношении обеспечения безопасности и правопорядка на принадлежащей им территории субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные нормативно-правовые акты. Рядом субъектов Российской Федерации приняты и действуют положения о Советах общественной безопасности - совещательных и консультативных органах, возглавляемых главами республик, областей, краев и т.д., осуществляющих подготовку рекомендаций по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности и общества, проведения единой государственной политики в сфере общественной безопасности. Органы местного самоуправления также вправе подготавливать, применять и реализовывать правовые акты, направленные на дополнительное обеспечение безопасности на принадлежащей им территории.

Характеризуя правовую регламентацию государственного управления в сфере безопасности, необходимо отметить, что она не лишена недостатков.    Например, Р.А. Журавлев⁵⁴ в своем исследовании пишет, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, выделив общественную безопасность в качестве приоритета национальной безопасности, не дает определения указанному виду безопасности, раскрывая ее основное содержание через стратегические цели ее обеспечения. Следует отметить, что определение общественная безопасность четко не закреплено и в законодательстве многих стран мира. Как полагает Н.А. Босхамджиева, такая ситуация во многом обусловлена возможностью выбора наиболее эффективного варианта поведения при выполнении возложенных на сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии задач в конкретной ситуации⁵⁵. Вместе с тем очевидно, что четкое определение сферы общественной безопасности позволит конкретизировать основные угрозы ее обеспечения, определить меры по их нейтрализации и минимизации последствий их влияния. Это представляется актуальным и в связи с тем, что подходы к определению данной категории безопасности, ее соотношения и взаимосвязи с национальной безопасностью весьма различны.

Но очевидно, что сфера  общественной безопасности в более широком аспекте выходит за рамки чрезвычайных обстоятельств природного, социального или техногенного характера. Несмотря на все многообразие приведенных выше определений составляющих общественной безопасности, специфика ее направленности, широкое использование в уголовном и административном праве обусловливают целесообразность разработки определения указанной категории с учетом современных реалий и правовых основ в сфере безопасности. Необходимость этого обусловлена тем, что общественная безопасность наряду с национальной обороной и государственной безопасностью выделена в качестве одного из основных приоритетов национальной безопасности, что обусловливает единство категорий понятийного аппарата. Неудовлетворительное обеспечение общественной безопасности, прежде всего безопасности человека, наряду с необходимостью повышения уровня деятельности правоохранительной системы, укрепления материально-технических и иных ресурсов в этой сфере обусловливает и совершенствование правовых основ противодействия указанным и иным угрозам, минимизации связанных с ними потерь.

Полагаем, что можно  согласиться с мнением Р.А. Журавлева⁵⁶ о необходимости разработки и принятия Федеральных законов «Об основах профилактики правонарушений», которым следует определить систему профилактики правонарушений и преступлений. Данный автор отмечает, что в настоящее время субъектами Российской Федерации принято более ста законов или других нормативных актов по профилактике правонарушений. Такой акт принят и в Хабаровском крае, коим является Постановление Правительства Хабаровского края от 28 июня 2012 г. №217-пр «О долгосрочной краевой целевой программе «Профилактика правонарушений в Хабаровском крае на 2013-2015 годы»⁵⁷. Также указанный автор полагает необходимым разработку и принятие Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», определяющего правовые основы участия граждан в охране общественного порядка. А такое участие весьма внушительное. По данным МВД России, в стране 4,5 тыс. общественных формирований по обеспечению правопорядка, в которых состоят 438 тыс. человек. В некоторых субъектах Российской Федерации такие законодательные акты приняты. В Хабаровском крае, например, подобные инициативы предпринимались. Постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 25 февраля 2009 г. №1689 «О проекте федерального закона №146414-5 «Об участии граждан в охране общественного порядка» российская инициатива была поддержана. Вместе с тем, Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 марта 2013 г. №1853-6 ГД «О проекте федерального закона №146414-5 «Об участии граждан в охране общественного порядка»⁵⁸ проект такого закона отклонен, хотя в пояснительной записке к нему указывается, что Проект федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» направлен на восполнение пробелов в законодательном регулировании на федеральном уровне правовых основ участия граждан в охране общественного порядка. Законопроектом предлагается реализовать ряд важных конституционных положений, имеющих значение для вовлечения населения в процесс охраны общественного порядка. Охрана общественного порядка, это та сфера, в которой ежедневно пересекаются интересы практически всех граждан страны. Без поддержания спокойствия, правопорядка в общественных местах невозможно нормальное функционирование государственных и общественных институтов. Поэтому важно, чтобы в поддержании такого спокойствия участвовали сами граждане⁵⁹. Полагаем, что реализация указанных и иных мер, безусловно, будет способствовать совершенствованию государственного управления по обеспечению безопасности России.

Таким образом, по итогам рассмотренного вопроса, можно сформулировать следующий вывод. В настоящее время в Российской Федерации действует значительное количество нормативно-правовых актов различного уровня в области государственного управления по обеспечению безопасности. Определены законодательные основы отношений в области государственного управления по обеспечению безопасности Российской Федерации в виде совокупности Конституции РФ, международно-правовых актов, федеральных конституционных, федеральных законов, подзаконных нормативно-правовых актов различного уровня, касающихся национальной, военной, экономической, экологической, техногенной и иных сфер безопасности, а также актов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции осуществляют подготовку, принятие и реализацию актов для обеспечения безопасности на принадлежащей им территории. Тем не менее, как показывает выше проведенный анализ, пока что не создана эффективная система правоприменения в указанной области общественных отношений, поскольку имеется множество причин политического и социально-экономического характера. Одной из проблем, выступает терминологическая размытость, декларативность и формальность значительного количества нормативных положений в области государственного управления по обеспечению безопасности.

Глава 2. Реализация государственного управления в области  безопасности Российской Федерации

§1. Система  государственных органов по обеспечению государственного управления в области безопасности

В качестве субъектов  реализации государственной политики в области обеспечения безопасности, на основании действующего законодательства, создана система органов государственной  власти с закрепленной за ними компетенцией, в которую входят федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. К Федеральным органам государственной власти относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, состоящее из министерств. Служб и агентств, Федеральное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации). Компетенция данных органов власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации установлена федеральным законодательством.  В статье 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»⁶⁰ перечислены полномочия Президента РФ в области обеспечения безопасности. Президент РФ в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства. Как установлено в ч. 2 указанной статьи, Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Там же указано, что в установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Российской Федерации:

- определяет основные направления  государственной политики в области  обеспечения безопасности;

- утверждает стратегию национальной  безопасности Российской Федерации,  иные концептуальные и доктринальные  документы в области обеспечения  безопасности;

- формирует и возглавляет Совет  Безопасности;

- устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет;

- в порядке, установленном Федеральным  конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»⁶¹, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, осуществляет полномочия в области обеспечения режима чрезвычайного положения;

- принимает в соответствии с  законодательством Российской Федерации:

а) решение о применении специальных  экономических мер в целях  обеспечения безопасности;

б) меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму;

- решает в соответствии с  законодательством Российской Федерации  вопросы, связанные с обеспечением  защиты:

а) информации и государственной  тайны;

б) населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- осуществляет иные полномочия  в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Статья 9 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»⁶² указывает на полномочия в области обеспечения безопасности палат Федерального Собрания - парламента РФ, являющегося в соответствии со ст. 94 Конституции РФ представительным и законодательным органом России.

В части 1 данной статьи названы два полномочия Совета Федерации (т.н. «верхней» палатой Федерального Собрания РФ) в области обеспечения безопасности:

- рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов в области обеспечения безопасности;

- утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного положения.

Процедура передачи принятых Государственной  Думой федеральных законов на рассмотрение Совета Федерации предусмотрена в ч. 3 ст. 105 Конституции РФ. В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира.

Как установлено Постановлением Конституционного суда России от 23 марта 1995 г. №1-П⁶³, рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, не позднее 14-ти дней после его передачи в Совет Федерации; если Совет Федерации в течение 14-ти дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении⁶⁴.

В отношении полномочия Совета Федерации  по утверждению указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения следует отметить, что данное полномочие закреплено в п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Соответственно указанному положению в ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусмотрено, что указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Утверждение Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения регламентировано положениями ст. 7 названного Закона: После обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова (ч. 1). Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного (ч. 2). Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление (ч. 3). Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население России или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (ч. 4)⁶⁵.

В ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»⁶⁶ последовательно раскрываются полномочия в сфере обеспечения безопасности высшего исполнительного органа власти в РФ - Правительства РФ, правовой статус которого закрепляется ст. 110 - 117 Конституции РФ. Так, ст. 114 Конституции Российской Федерации устанавливается, что среди основных полномочий Правительства РФ выделяется осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, а также прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка и борьбе с преступностью.