Система источников административного права

Влияние актов правосудия на институт административной ответственности еще более значительное. Произведенные Конституционным Судом РФ изменения института административной ответственности69 в части признания неконституционным административного порядка применения конфискации, изменения размера санкций за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением70, а также установления стадии кассационного пересмотра постановлений судей о наложении административного взыскания71 с уверенностью можно назвать реформой административного охранительного права.

Еще два постановления Конституционного Суда РФ реформировали установленную законодателем процедуру производства по делам об административных правонарушениях.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ будет не до конца раскрытой, если не отметить, что последующую проверку законности конфискации судом по жалобе гражданина на постановление административного органа о конфискации Конституционный Суд не признал за соблюдение требования ч.3 ст.35 Конституции РФ. Таким образом, Конституционный Суд РФ, признавая неконституционными положения ст.266 ТК РФ, части второй ст.85 и ст.222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, заменил существовавший административный порядок применения конфискации судебным. Позиция Конституционного Суда РФ заключается в наложении на административный орган обязанности обеспечивать соблюдение судебной процедуры, что подчеркивает инициативность административного органа в возбуждении судебного производства.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. №9-П реформировало порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, а именно: ввело инстанционное судебное рассмотрение жалоб по делам об административных правонарушениях, заключающееся в предоставлении гражданину права на кассационный пересмотр дела вышестоящим судом. Реформирование порядка осуществления административного производства стало возможным благодаря признанию Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, исключавших возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.

Параллельно указанным изменениям административного законодательства Конституционный Суд РФ решает вопрос о виде судопроизводства, в порядке которого должен разрешаться административно-правовой спор. Конституционным Судом РФ установлено, что таковым должно быть административное судопроизводство независимо от того, каким судом разрешается спор.

Б.Н. Топорнин отмечает увеличение многообразия источников, включение в перечень источников права все новых видов. Появление в системе источников административного права все новых источников, в том числе нормативных договоров, актов судебного нормоконтроля, требует определения места нового источника права с тем, чтобы предотвратить «войну источников».

Рассматривая проблему места актов правосудия в системе источников права, многие авторы не признают их приоритета перед законом, отмечают, что «в правовом государстве приоритет всегда отдается закону». Но с такой же степенью уверенности в рамках правового государства можно констатировать обратное - приоритет отдается судебному решению. В случае признания федерального закона неконституционным в порядке конституционного судопроизводства, безусловно, приоритет отдается постановлению Конституционного Суда РФ. Р.З. Лившиц указывает на своеобразность места актов судебных органов в системе источников. «Бесспорен подчиненный характер судебных актов по отношению к Конституции. По общему правилу судебные акты носят и подзаконный характер. Однако это отношение не абсолютно, поскольку некоторые суды наделены правом проверки и отмены законов. Можно сказать, что суды по отношению к закону выступают в двоякой роли: с одной стороны, суды подчиняются закону, применяют его, с другой стороны, суды проверяют обоснованность закона и вправе его отменить». В этом и выражается двойственный характер актов правосудия о признании нормативных актов незаконными, определяющий их место в системе источников административного права. В чем же, при таких обстоятельствах, проявляется вторичность актов правосудия? При принятии, к примеру, нового закона постановление Конституционного Суда не может быть преодолено.

В заключение считаем необходимым отметить, что вопрос об актах правосудия как источниках административного права не ограничивается актами российского правосудия. Так, 28 октября 2003 г. Европейский Суд по правам человека в решении по жалобе «Ракевич против России» установил, что была нарушена ст.5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующая задержанному право непосредственно самостоятельно обращаться в суд с вопросом о законности заключения в психиатрическую больницу.

Нарушение это заключается в том, что Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»72 не предоставляет заявителю право непосредственно самостоятельно оспорить задержание (согласно ч.2 ст.33 Закона «заявление о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке подается в суд представителем психиатрического учреждения, в котором находится лицо»)73. Российская Федерация вынуждена будет привести Закон в соответствие с требованием п.4 ст.5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в порядке исполнения решения суда по жалобе «Ракевич против России», что повлечет изменение административного судопроизводства, кодифицированный акт о котором до сих пор не принят.

Вправе ли все же задержанные уже сегодня самостоятельно обращаться в суд с вопросом о незаконности госпитализации на основании решения по жалобе «Ракевич против России»? Пока неизвестно.

Итак, акты правосудия о признании нормативного акта незаконным образуют новый самостоятельный вид источников права, что определяет их специфическое место в системе источников административного права, а также огромное влияние на развития института административного права.

Заключение

Источники административного права - это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы, из которых складывается эта отрасль права. С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд нормативных актов следующих разновидностей.

Великое значение имеет кодификация административного законодательства. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.. Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.

Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты).

Велико влияние актов правосудия на институт административной ответственности. Произведенные Конституционным Судом РФ изменения института административной ответственности74 в части признания неконституционным административного порядка применения конфискации, изменения размера санкций за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением75, а также установления стадии кассационного пересмотра постановлений судей о наложении административного взыскания76 с уверенностью можно назвать реформой административного охранительного права, а также установленной законодателем процедуры производства по делам об административных правонарушениях.

Определение нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену, в настоящее время приобретает еще большую актуальность в связи с появлением у судов полномочий на осуществление нормоконтроля. Судебные акты, содержащие оценку законности нормативных актов, имеют юридические последствия не только в отношении сторон судебного спора, так как влекут утрату нормативным актом юридической силы, поэтому и не являются исключительно актами применения права. Конституционный Суд РФ признал свои решения имеющими общеобязательное значение, указав, что «решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение».

Также, существует необходимость дополнения понятия «источник права» с тем, чтобы отразить особенность правотворческой функции по аннулированию нормативного акта. Можно предложить определение акта правосудия как источника права путем внесения изменения в ст.6 Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и дополнением определением акта правосудия: «Акт правосудия как источник права - это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права».

Акт правосудия как источник права - это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права. Данная схема дает возможность обосновать определение актов правосудия как источников конкретных областей права, в том числе административного, в зависимости от того, нормы какой отрасли права признаются судом не соответствующими закону. Поскольку нормы права, регулирующие административно-правовые отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной или муниципальной власти, источником административного права могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативного акта представительного органа власти.

Частью 1 статьи 1.1 Кодекса предусматривается, что законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом установление административной ответственности за нарушение норм, предусмотренных федеральным законодательством, отнесено к ведению Российской Федерации.

Таким образом, в Кодексе должны быть сосредоточены все виды правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами.

Однако, следует констатировать, что не все составы административных правонарушений, предусмотренные федеральными законами, включены в Кодекс. К таковым, например, относятся налоговые правонарушения, определенные главой 16 Налогового кодекса Российской Федерации, административная ответственность за которые возлагается на юридические лица. В Кодексе определена административная ответственность за налоговые правонарушения лишь физических лиц.

Потому является целесообразным предложение о разработке и принятии на федеральном уровне Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, структура которого будет включать четыре главы:

«1. Общие положения административного производства.

2. Лица и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

3. Производство по делам об административных правонарушениях.

4. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях».

Кроме того, в Кодексе не в полной мере определена административная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о банках и банковской деятельности, валютном контроле, естественных монополиях, биржах и биржевой деятельности и так далее.

В целях конкретизации актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ, на федеральном уровне установить их закрытый перечень. В частности, внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», установив наряду с перечнем актов высшего должностного лица субъекта РФ закрытый перечень актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

В настоящее время существует много проблем, связанных с необходимостью всемерного совершенствования систематизации российского административного права.

На первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями времени, с интересами проводимой социально-экономической и административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции Российской Федерации. Разумеется, при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм его важнейших институтов).