Система источников административного права

Другой пример говорит об отнесении Президиумом Верховного Суда РФ актов правосудия о признании нормативных актов незаконными к источникам права. Отменяя Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 5 октября 2001г., Президиум Верховного Суда РФ признал, что отмена может существенно затронуть интересы граждан, которые были приняты на учет для предоставления жилого помещения на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве с изменениями, внесенными указанным определением. При этом Президиум Верховного Суда РФ, применив к акту правосудия конституционный принцип, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют (ст.54, 55, 57 Конституции РФ), постановил, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период действия определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (с 5 октября 2001 г. по 18 сентября 2002г.), не подлежат пересмотру в судах56.

Таким образом, определение нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену, в настоящее время приобретает еще большую актуальность в связи с появлением у судов полномочий на осуществление нормоконтроля. Судебные акты, содержащие оценку законности нормативных актов, имеют юридические последствия не только в отношении сторон судебного спора, так как влекут утрату нормативным актом юридической силы, поэтому и не являются исключительно актами применения права. Конституционный Суд РФ признал свои решения имеющими общеобязательное значение, указав, что «решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение»57.

Недостаток определения источника права как акта, закрепляющего нормы права, заключался в следующем. Понятие «источник права» определяли, основываясь на особенностях правовой нормы, соответственно, через понятие правовой нормы. Определение источника права, являющегося «результатом правотворческой деятельности государственных органов»58, должно отражать характер этой деятельности и ее конечный продукт, который выражается не только в закреплении правил поведения. «Правильное определение понятия «нормативно-правовой акт» не может отвлекаться от назначения данного акта, его юридической функции и ограничиваться только указанием на необходимость обнаружить изложение норм права в тексте данного акта». Нормативный акт как результат правотворчества должен отражать особенности не нормы права, а правотворческой деятельности, которая понимается как «целенаправленная деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством определенной формально-юридической процедуры»59. Аналогичное определение правотворчества содержится, например, в Законе США «Об административной процедуре», которое понимается как процесс «формирования, дополнения или отмены нормы». Таким определением нормативного правового акта, отражающим особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности, является «правовой акт, содержащий, устанавливающий, отменяющий, изменяющий нормы или изменяющий сферу их действия»60.

По мнению В.А. Юсупова и Н.А. Волкова, «правовые акты органов советского государственного управления представляют собой волевые властные действия, которые направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений».

Р.Ф. Васильев, указывая на то, что в такого рода определениях ничего не говорится об изменении норм, их отмене, изменении сферы действия, «в то время как все это делается именно посредством правовых актов», дает свое определение нормативного акта как волеизъявления «управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм».

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ дается следующее определение: «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»61. Представляется, что определение понятий не является компетенцией суда в целом и Пленума Верховного Суда РФ в частности. Конституцией РФ (ст.126) и Законом РСФСР «О судоустройстве РСФСР»62 (ст.58) к полномочиям Верховного Суда РФ отнесена, кроме осуществления административных функций (утверждение состава судебных коллегий...), дача разъяснений по вопросам судебной практики, которые, более того, в настоящее время утратили силу «руководящих». Формулирование общеобязательных понятий (общих положений) - прерогатива законодателя, предложение определений, понятий - сфера теоретиков права.

Сегодня, в связи с приобретением судами полномочий на осуществление судебного надзора за законностью нормативных актов, границы применения определения источника права как акта, выражающего волю органов государственной власти, в том числе на отмену нормы права, расширяются. Поэтому совершенно обоснован вывод о том, что «решения Конституционного Суда вполне подпадают даже под формальное определение нормативного правового акта», так как «решение Конституционного Суда о признании правового положения неконституционным влечет отмену этого положения, то есть правовой нормы».

На сегодняшний день нет четкого ответа на вопрос об объеме полномочий судебной власти в части осуществления судебного нормоконтроля: вправе ли суд только отменять нормативный акт или может его аннулировать? Для отображения общей картины практики признания незаконными норм административного права, анализируя формулировки резолютивной части решений, отметим, что в 63 процентах решений можно сделать вывод о том, что суд признает нормативный акт незаконным с момента принятия последнего. Статистические данные были получены путем анализа судебной практики Верховного Суда РФ за период с 28 ноября 1996 г. по 1 мая 2002г. с использованием данных сайта www.consultant.ru. Законодатель на сегодняшний день не придерживается однозначной позиции. Так, из содержания ч.5 ст.195 АПК РФ следует, что арбитражный суд вправе лишь отменить незаконный нормативный акт - признать его не подлежащим применению с момента вступления в законную силу решения суда. В части 2 ст.253 ГПК РФ законодатель придерживается иной позиции - суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия (аннулирует). Несмотря на прямое указание в ч.2 ст.253 ГПК РФ на необходимость аннулирования незаконного нормативного акта, Верховный Суд РФ лишь отменяет таковой.

Так, 15 мая 2003 г. Определением Верховного Суда РФ был признан недействующим и не подлежащим применению со дня вынесения данного решения пункт 14.3 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. №605 в части, исключающей право граждан, религиозные убеждения которых не позволяют показываться перед посторонними лицами без головных уборов, представлять для получения паспорта гражданина РФ личные фотографии с изображением лица строго анфас в головном уборе.

Необходимо отличать отмену нормативного акта от его аннулирования. Существование последнего диктуется обязанностью государства посредством судебных органов осуществить восстановление нарушенных прав. Только аннулирование незаконного нормативного акта влечет полное восстановление нарушенных прав граждан, возможность предъявления иска к государству о возмещении материального ущерба.

Ученые должны ответить и на вопрос о «восстановительной» функции актов правосудия. Как уже указывалось выше, 18 октября 2002 г. Президиум Верховного Суда РФ восстановил действие в полном объеме Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, частично не действовавшее в связи с внесением изменений определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. 10 декабря 2002г. уже Конституционный Суд РФ Определением №283-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года №8 «О внесении изменений и дополнений в Положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов...»63 восстановил действие Постановления Правительства РФ от 14 января 2002 г. №864, ранее признанное незаконным и недействующим в части установления новых размеров патентных пошлин решением Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г.65 «Восстановительно-правотворческую» природу актов судебного нормоконтроля еще предстоит изучить.

Из вышесказанного следует вывод о необходимости дополнения понятия «источник права» с тем, чтобы отразить особенность правотворческой функции по аннулированию нормативного акта. Можно предложить следующее определение акта правосудия как источника права. Акт правосудия как источник права - это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права. Данная схема дает возможность обосновать определение актов правосудия как источников конкретных областей права, в том числе административного, в зависимости от того, нормы какой отрасли права признаются судом не соответствующими закону. Поскольку нормы права, регулирующие административно-правовые отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной или муниципальной власти, источником административного права могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативного акта представительного органа власти.

Приведем лишь несколько примеров влияния актов правосудия на систему административного права. В настоящее время определение административных прав и обязанностей граждан в области разрешительной и паспортной систем административного права не представляется возможным без учета актов правосудия. В формировании правовой основы разрешительной системы значительную роль играют постановления Правительства РФ. Как показывает судебная практика, зачастую Правительство принимает нормы, регулирующие процедуру получения разрешений на осуществление деятельности, с превышением полномочий, в частности устанавливая дополнительные, не закрепленные в законе, основания прекращения действия разрешения.

Другим примером, демонстрирующим влияние актов правосудия на разрешительную систему, может служить дело по жалобе Н.В. Ионова о признании незаконными пунктов 4, 5, 6, 7, 11 и 12 Положения о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г.., рассмотренное Верховным Судом РФ 7 сентября 2001 г. Заявитель ссылался на противоречие оспариваемых пунктов Положения о лицензировании федеральным законам «О несостоятельности (банкротстве)» и «О лицензировании отдельных видов деятельности» и на ограничение охраняемых законом прав арбитражных управляющих, так как Положение предусматривает получение трех лицензий на осуществление одного вида деятельности - деятельности арбитражного управляющего. Суд установил, что согласно ст.19 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Правительство РФ вправе устанавливать только порядок лицензирования деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих. Вместе с тем Правительство РФ наряду с порядком лицензирования предусмотрело дополнительные категории лицензии, необходимые для осуществления деятельности арбитражного управляющего, и тем самым возложило на физических лиц, осуществляющих деятельность в качестве арбитражных управляющих, обязанность получить не предусмотренные законом дополнительные виды лицензий. Оспариваемые пункты Положения, утвержденного Правительством РФ, в части получения трех категорий лицензий на осуществление деятельности арбитражного управляющего также противоречат ст.7 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», из содержания которой следует, что на каждый лицензируемый вид деятельности выдается одна лицензия. Вышеуказанные нарушения послужили основанием признания оспоренных норм незаконными и не подлежащими применению.

18 октября 2001 г. Верховный Суд РФ  рассмотрел законность п.4 Постановления  Правительства РФ от 11 мая 2001 г. №367 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов»66, предусматривающего, что лицензии на заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов в части, относящейся к лому цветных металлов, выданные в установленном порядке до принятия указанного Постановления, действительны в течение трех месяцев после его официального опубликования. Как и в предыдущих случаях, Верховный Суд РФ установил, что Правительство РФ вышло за рамки предоставленных ему федеральным законом полномочий. Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2000 г. №169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» на Правительство РФ возложена лишь обязанность по приведению в двухмесячный срок своих нормативных актов в соответствие с указанными федеральными законами.

При этом Правительство РФ не наделялось полномочиями по ограничению срока ранее выданных лицензий. Устанавливая оспариваемую норму, Правительство РФ по существу аннулировало ранее выданные лицензии, поскольку по истечении трех месяцев со дня опубликования Постановления они становятся недействительными и лицензиаты утрачивают право на занятие лицензируемым видом деятельности.

Между тем перечень оснований для аннулирования лицензий, приведенный в ст.13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», является исчерпывающим и не содержит такого основания аннулирования лицензии, как «принятие Правительством Российской Федерации соответствующего постановления»67.

15 января 1998 г. Конституционный Суд  РФ принял Постановление №2-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова». Этому гражданину РФ, в 1996 году обратившемуся в УВИР ГУВД г.Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта, было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.

Конституционный Суд РФ установил, что конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы РФ и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения. Порядок выдачи заграничного паспорта только по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, противоречащего ст.19 (ч.1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется равенство при осуществлении ими права на выезд из страны.

Конституционный Суд РФ постановил признать не соответствующими Конституции РФ, ее ст.19 (ч.1 и 2), 27 (ч.2), 55 (ч.3), положения части первой ст.8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, по существу, препятствующей выдаче гражданину РФ заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу, препятствующей выдаче гражданину РФ, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ст.8 была приведена в соответствие с Конституцией РФ - в части первой слова «по месту жительства» были исключены68.