Система источников административного права

В случаях, не предусмотренных ст. 1 данного Закона РФ «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР»:

законы и иные акты высших органов государственной власти СССР, указы и другие акты Президента СССР вступают в силу на территории РСФСР после их ратификации Верховным Советом РСФСР;

акты Совета министров СССР вступают в силу на территории РСФСР после их подтверждения Советом министров РСФСР;

акты министерств и ведомств СССР вступают в силу на территории РСФСР после их подтверждения государственными органами РСФСР, уполномоченными соответственно Верховным Советом РСФСР либо Советом министров РСФСР.

Статьей 4 данного Закона особо оговаривалось, что акты органов СССР, изданные до принятия настоящего Закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом министров РСФСР.8

Отметим, что рассматриваемый Закон сохраняет силу и в настоящее время.

Более чем за 20 лет, прошедших со дня принятия этого Закона, значительная часть нормативных правовых актов СССР была заменена новыми, принятыми органами государственной власти РФ. Многие нормативные правовые акты СССР восполняли правовой вакуум, обусловленный отсутствием соответствующих актов российского права. Так, закрепленное в Конституции РФ (ст. 31) право граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования могло быть реализовано в порядке, предусмотренном Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Соответствующий российский федеральный закон появился только спустя почти 11 лет после принятия Конституции РФ. Более того, с вступлением в силу Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»9 названный Указ Президиума Верховного Совета СССР формально не отменен и может применяться в части, не противоречащей данному Федеральному закону.

Другим характерным примером сохранения актами бывшего СССР силы в качестве источников административного права можно назвать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. №2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»10 (в ред. от 2 февраля 1988 г.). Только 2 мая 2006 г. Президентом РФ был подписан соответствующий Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», признающий недействующим Указ от 12 апреля 1968 г. Однако новый Федеральный закон вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования. Иными словами, на момент подготовки настоящего материала Указ Президиума Верховного Совета СССР действует и будет действовать практически до конца 2006 г. Таким образом, мы видим пример нормативного правового акта-«долгожителя», сохранявшего действие и применявшегося при регулировании достаточно важной сферы общественных отношений без малого 40 лет.

В настоящее время продолжается замена нормативных правовых актов СССР соответствующими актами РФ, однако было бы преувеличением утверждать о близости завершения этого процесса.

Таким образом, одной из основных особенностей административного законодательства является великое многообразие правовых актов как советского периода, так и современных правовых актов, которые не только не имеют

 

 

§2. Классификация источников административного права РФ

Источники административного права - это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы, из которых складывается эта отрасль права.

С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд нормативных актов следующих разновидностей.11

Конституция РФ и федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, федеральные кодификационные законы, федеральные системно-инкорпорационные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, статусные законы и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты центральных федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, органов исполнительной власти (министерств и ведомств) в виде приказов, постановлений, инструкций отраслевого или межотраслевого регулирования, нормативные правовые акты муниципальных органов – это все источники административного права РФ.

Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.

Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты).

В настоящее время существует много проблем, связанных с необходимостью всемерного совершенствования систематизации российского административного права. Существуют три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:

1. Конституция Российской Федерации12, многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст.22, 24-25, 27, 30-35), разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст.71-73).

В нее включены нормы, направленные на регулирование отношений в сфере деятельности исполнительной власти. К ним относятся, в частности, ст.77 и 78, определяющие систему исполнительной власти в Российской Федерации, а также глава 6 Конституции Российской Федерации «Правительство Российской Федерации», устанавливающая конституционное положение об осуществлении Правительством Российской Федерации исполнительной власти в Российской Федерации, статус Правительства Российской Федерации, его функции, полномочия, порядок взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами.

Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Законодательные акты Российской  Федерации, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом  имеют федеральные конституционные  и федеральные законы. Среди данных  источников административного права можно назвать Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»13, Кодекс РФ об административных правонарушениях14 и другие законы по вопросам, касающимся государственного управления.

Административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации. В частности, что касается Брянской области как субъекта РФ (ст.65 Конституции РФ), то в качестве источников административного права можно выделить Устав Брянской области,15 Закон Брянской области от 15 декабря 1997г. №33-З «О социальном партнерстве в Брянской области»,16 Закон Брянской области от 16 ноября 2007г. №156-З «О муниципальной службе в Брянской области»,17 Закон Брянской области от 15 июня 2007 г. №88-З «Об административных правонарушениях на территории Брянской области»18 и другие.

3. Ключевую роль среди источников  административного права занимают  нормативные указы Президента  Российской Федерации (ст. 90 Конституции  Российской Федерации). Принципиальное значение имеют указы Президента Российской Федерации: от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», от 19 июля 2004 г. №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 16 августа 2004 г. №1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» и ряд других.

Источниками административного права являются и нормативные указы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

4. К числу источников административного  права относятся постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции Российской Федерации.

Источниками административного права могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Федерации, например постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 июня 2007 г. №282 «Об Управлении ветеринарии при Министерстве сельского хозяйства Республики Саха (Якутия)», постановление Правительства Калининградской области от 28 июня 2007 г. №408 «О мерах по оптимизации бюджетного сектора в Калининградской области».

5. В межотраслевом и отраслевом  масштабе в качестве источников  административного права служат  нормативные акты федеральных  министерств, других федеральных  органов исполнительной власти, а также исполнительных органов  государственной власти субъектов Федерации.

6. Источниками административного  права являются также нормативные  акты представительных и исполнительных  органов местного самоуправления  в случае наделения этих органов  законом необходимыми государственными  полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

7. Административно-правовые нормы  могут найти свое выражение  в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует  рассматривать в качестве источников  административного права.

8. К источникам административного  права можно отнести и акты внутриорганизационного характера - нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов).19 Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования. В некоторых случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут выходить за границы данных коллективных образований (например, в сфере топливно-энергетического комплекса).

Таким образом, назрела реальная необходимость в систематизации и кодификации административно-правовых норм.

 

 

Глава 2. Особенности правового регулирования института источников административного права РФ

§1. Особенности подзаконных нормативно-правовых актов как источников административного права РФ

Подзаконными актами признаются правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, принятые во исполнение положений Конституции РФ, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов Российской Федерации и Законов субъектов РФ и регулирующие отношения в сфере государственного управления.

К ним относятся:

1. Акты Президента Российской  Федерации

В соответствии с ч. 1 ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ.20

В соответствии с императивным требованием ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Данное положение находит закрепление в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»21: данным постановлением Верховный Суд РФ обращает внимание нижестоящих судов на то, что нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам.

Учитывая исключительный статус Президента РФ в системе органов государственной власти (хотя де-юре он находится вне этой системы, точнее, находится над системой), можно сделать вывод о значении актов Президента РФ для всех отраслей российской правовой системы. В отношении административного права это значение является наибольшим, поскольку Президент РФ, будучи главой государства и фактическим главой исполнительной власти, может определять основные направления развития административного права - юридической базы исполнительной власти. В этой связи представляется обоснованным выделить имеющие прямую административно-правовую направленность Указы Президента РФ:

от 17 декабря 1997г. №1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»22;

от 22 июня 2004 г. №792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»;

от 6 апреля 2004г. №490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»23;

от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»24.

Указы Президента РФ могут приниматься по широкому кругу вопросов, требующих нормативно-правового регулирования. Это могут быть вопросы, обозначенные Конституцией РФ. Так, согласно ее ст. 89 Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. В развитие данной конституционной нормы принят Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. №746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища». Данным Указом предусмотрено, что политическое убежище предоставляется РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов РФ на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией РФ и утвержденным Указом Президента РФ Положением о порядке предоставления политического убежища. Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.